I SA/Wa 2495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2495/14 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2014 r., nr [...] orzekającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste Z. i A. G. działki nr [...] o po w. [...] m. kw., w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej księgi hipotecznej nr [...] wydana została z naruszeniem prawa- utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] o pow. [...] m. kw. stanowiła własność M. M. w 4/10 częściach, S. N. w 1/10 części i S. N. w 5/10 częściach. Nieruchomość ta została objęta przepisami dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu 6 czerwca 1948 r. ówcześni właściciele wystąpili z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej tego gruntu. Organ wyjaśnił, że M. M. zmarł, a spadek po nim nabyła żona M. M. (postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z [...] lipca 1955 r. sygn. akt [...]). Spadek po S. N. nabyły: żona S. N., oraz córki A. P., S. S. i K. K. po 1/ 4 części każda z nich. Po zmarłej S. N. spadek nabyły córki: A. P., S. S. i K. K. po 1/3 części każda (postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z [...] lipca 1968 r. sygn. akt: [...]). M. M. sprzedała przysługujące jej prawa do nieruchomości J. i M. małżonkom L. (umowa sprzedaży z [...] listopada 1963 r., rep. [...] i przeniesienia własności z [...] sierpnia 1969 r., rep. [...]). K. K. darowała swój udział małżonkom L. (akt notarialny z [...] października 1975 r., rep. Nr [...]). A. P. i S. S. darowały swoje udziały małżonkom L. (akty notarialne z [...] września 1976 r., rep. Nr [...] i z [...] czerwca 1978 r., rep. Nr [...]) Organ wskazał, że J. L. zmarł, a spadek po nim nabyli żona M. L. i syn M.L. po 1/2 części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 1999 r. sygn. akt [...]). Prezydium Rady Narodowej W. decyzją nr [...] z [...] maja 1973 r. odmówiło J. i M. małżonkom L., A. P., S. S. i K. K. ustanowienia użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) do części gruntu nieruchomości o powierzchni [...] m2. Decyzję uzasadniono tym, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości został podzielony na dwie działki normatywne: o powierzchni [...] m. kw. i [...] m kw., w związku z czym odmówiono prawa wieczystego użytkowania do części gruntu ponadnormatywnego o powierzchni [...] m. kw. przeznaczonej do scalenia z sąsiednią nieruchomością. Ministerstwo Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją nr [...] z [...] listopada 1973 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1973 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez przeddekretowych właścicieli nieruchomości nr hip [...], decyzją nr [...] z [...] grudnia 1978 r. ustanowiono na rzecz J. i M. małżonków L. użytkowanie wieczyste pozostałej części nieruchomości o powierzchni [...] m kw., na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny 5-cio izbowy. Decyzją z [...] czerwca 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1973 r. Kolegium wskazało, że wpłynął wniosek M. L. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste T. M. działki nr [...] z obr. [...] o obszarze [...] m kw. W skład tej działki, oznaczonej obecnie numerem [...] z obr. [...], adres policyjny [...], wszedł grunt pochodzący z dawnej nieruchomości hipotecznej [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że obecnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] wchodzi w skład następujących działek ewidencyjnych: -69 - własność Z. G. i W. R., -70 - własność W., w użytkowaniu wieczystym M. P. -74 - własność Z. K., -76 - własność M. L. i M.L. -78 - własność A. M. i W. M., -71 - droga - własność W. -72, 73 i 79 - własność W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste Z. i A. G. działki nr [...] o po w. [...] m. kw. w części dotyczącej gruntu pochodzącego z księgi hipotecznej nr [...] wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 10 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. Maria Łapińska złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1973 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1973 r. ma skutek ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Jeśli stwierdzenie nieważności dotyczyć będzie decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją owego stwierdzenia będzie uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to w konsekwencji, że - w odniesieniu do niniejszej sprawy - wniosek przeddekretowych właścicieli nieruchomości nr hip. [...] w części, o której rozstrzygała ta decyzja, pozostaje nierozpatrzony. W ocenie organu skoro w rozpatrywanej sprawie skutek ex tunc wywołuje decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to konsekwencją będzie stwierdzenie, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste Z. i A. G. działki nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2 (obecnie działka nr [...] z obr. [...], adres policyjny [...]), w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości nr hip. [...], zapadła przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, a co za tym idzie przed wydaniem decyzji w stosunku do następców prawnych byłych właścicieli. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu. Organ wskazał, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste T. M. działki i o oddaniu w użytkowanie wieczyste Z. i A. G. działki nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m kw., należało zbadać tę decyzję w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium decyzja nr [...] wydana została przez organ właściwy, skierowana została do strony (wnioskodawcy), nie dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją oraz nie była niewykonalna. Nie zachodziły też okoliczności z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 kpa. Wobec tego organ zbadał, czy decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że podstawa prawna do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste istniała. W dniu 3 grudnia 1974 r. były to przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.), w tym art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowiący, iż w użytkowanie wieczyste może być oddany tylko teren państwowy. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1973 r. ze skutkiem ex tunc spowodowało, że teren dawnej działki hip. Nr [...] nie był terenem państwowym. W ocenie Kolegium brzmienie przytoczonego przepisu, obowiązującego 3 grudnia 1974 r., nie pozostawia wątpliwości co do faktu, iż oddanie w użytkowanie wieczyste dotyczyło tylko gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, a zatem Państwo nie mogło na jego podstawie oddać w użytkowanie wieczyste gruntu nie stanowiącego jego własności. Tak więc oddanie w użytkowanie wieczystą części gruntu hip. Nr [...] stanowiło w momencie wydania decyzji naruszenie prawa. Skarb Państwa nie był uprawniony do ustanowienia na rzecz osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste Z. i A.G. działki nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m kw. wydana została z rażącym naruszeniem prawa: art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Naruszenie to dotyczy tej części decyzji, która rozstrzygała o gruncie pochodzącym z dawnej księgi hipotecznej nr [...]. Jednocześnie Kolegium podniosło, że zobowiązane jest z urzędu zbadać, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. W sytuacji, w której następstwem wydania decyzji administracyjnej o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu było zawarcie umowy cywilnej z zachowaniem trybu i formy właściwej dla ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i dokonanie odpowiedniego wpisu do ksiąg wieczystych, a następnie obrót nieruchomością w drodze czynności cywilnych, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji, pomimo, że nastąpiło naruszenie prawa przy jej wydaniu. Powyższe w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przesądza o nieodwracalności skutków prawnych wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r. nr [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2014 r. skargę złożyła M. L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 kpa, tj. wydanie zaskarżonej decyzji jak i decyzji poprzedzającej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obie decyzje odnoszą się do decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r. nr [...] nieistniejącej w dniu orzekania. Z ostrożności procesowej podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 oraz 77 kpa, poprzez zaniechanie przez organ rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie co skutkowało błędnym ustaleniem, na podstawie której dokładnie decyzji nastąpiło ustanowienie na rzecz małżonków G. użytkowania wieczystego działki z gruntu pochodzącego z dawnej księgi hip. nr [...] i w rezultacie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wobec niewłaściwej decyzji tj. wobec decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] zamiast decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]. - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej, ewentualnie o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nieruchomość o powierzchni [...] m kw. została podzielona na mniejsze części i połączona z kilkoma innymi sąsiednimi działkami. Wobec tego dokonano zmian w księgach wieczystych dla tychże gruntów tj. z księgi wieczystej nr hip [...] odłączono obszar gruntu o powierzchni [...] m. kw. i następnie przyłączono go we fragmentach różnej wielkości do nowych działek i utworzonych dla nich ksiąg wieczystych. Tak utworzone działki zostały następnie rozdysponowane przez Skarb Państwa na rzecz osób trzech. Jedną z takich części nieruchomości rozdysponowanych przez Skarb Państwa jest grunt o powierzchni [...] m kw. oddzielony od nieruchomości i przyłączony do działki, która została następnie oddana w użytkowanie wieczyste Z. i A. G.. Skarżąca wskazała, że istotnym elementem postępowania było dokładne ustalenie na podstawie jakich konkretnie decyzji przekazano małżonkom G. w użytkowanie wieczyste działkę wydzieloną z nieruchomości, a następnie zbadanie tych decyzji pod kątem przesłanek nieważności oraz czy decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca podniosła, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz małżonków G. działki pochodzącej (oddzielonej) z nieruchomości dekretowej nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...] a nie na podstawie decyzji z [...] grudnia 1974 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekało co do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego i to nie ta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek skarżącej i jej syna M. L. z [...] sierpnia 2003 r. Wnioskodawcy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz decyzji komunalizacyjnych dotyczących gruntu o pow. [...] m. kw. Wprawdzie we wniosku nie wskazano, o jakie decyzje chodzi, nie podano dat ich wydania, organów wydających i numerów, jednakże z uzasadnienia wniosku wynika, że chodziło o grunt z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], do którego małżonkowie M. i J. L. nabyli prawa na skutek umów: darowizny i kupna od spadkobierców przedekretowych właścicieli (wskazanych we wniosku z imienia i nazwiska), a który następnie został rozdysponowany poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Wnioskodawcy wskazali numery działek oraz rok, w którym oddane one zostały w użytkowanie wieczyste. Jeżeli organ nadzoru miał wątpliwości, których decyzji dotyczy wniosek powinien wezwać wnioskodawców (reprezentowanych wówczas przez profesjonalnego pełnomocnika) do jego sprecyzowania, czego w tym przypadku nie uczynił. Może to oznaczać, że wątpliwości co do treści i zakresu wniosku nie miał. Jak wynika z akt archiwalnych, wprawdzie decyzją z [...] grudnia 1974 r. Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] ustanowiono na rzecz Z. i A. G. prawo użytkowania wieczystego co do działki nr [...] o pow. [...] m kw. przy ul. [...], jednakże decyzją tego organu z [...] czerwca 1973 r. nr [...] decyzję z [...] grudnia 1974 r. uchylono i ustanowiono na rzecz małżonków G. prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] przy ul. [...]. W następstwie wykonania decyzji z [...] czerwca 1975 r. Skarb Państwa i małżonkowie G. zawarli umowę notarialną z [...] lipca 1975 r. nr [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste wskazanej w decyzji nieruchomości. Na podstawie umowy został dokonany wpis do księgi wieczystej. Następnie prawo użytkowania wieczystego co do dawnej działki nr [...] zostało przekształcone w prawo własności. Jak wynika z księgi wieczystej [...], właścicielami działki o obecnym numerze [...] i pow. [...] m. kw. są małżonkowie Z. G. i W. R. Tymczasem organ nadzoru rozpoznając wniosek skarżącej i jej syna nie dostrzegł, że decyzja z [...] grudnia 1974 r. Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] została uchylona i tę decyzję uczynił przedmiotem rozpoznania. Nie dostrzegł również, że to decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1973 r. nr [...] ustanowiono ma rzecz małżonków Z. i A. G. prawo użytkowania wieczystego. Ponadto uszło uwagi Kolegium, że jak wynika z księgi wieczystej [...] z obecnej działki nr [...] będącej własnością Z. G. i W. R. jedynie grunt o pow. [...] m. kw. (a nie bliżej nieokreślona część) pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Organ nie ustalił na podstawie jakiej decyzji i co do jakiej pow. dawnej działki hip. Nr [...] ustanowiono na rzecz małżonków G. prawo użytkowania wieczystego. Wyżej wskazane wadliwości świadczą o nieustaleniu stanu faktycznego sprawy dla potrzeb postępowania nadzorczego, co narusza art. 7, 77 § 1, 80, 156 § 1 pkt 2, 156 § 2 i 158 § 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Należy także wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji z [...] lutego 2014 r. zostały zawarte informacje bez wyjaśnienia ich związku ze sprawą. Otóż organ we wstępnych rozważaniach wskazał, że przedmiotowy wniosek dotyczy decyzji z [...] grudnia 1974 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] T.M. Prowadził rozważania także i do tej decyzji, badając ją w kontekście art. 156 § 1 kpa (str. 2 i 4 zaskarżonej decyzji oraz str. 2 i 3 decyzji z [...] lutego 2014 r.). Narusza to przepis art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.