I SA/Wa 2497/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] listopada 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miejską L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę gminną, część ul. [...] w L. Były właściciel nieruchomości – S. S. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. W dniu [...] marca 2012 r. sporządzony został, przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., operat szacunkowy. W dniu [...] maja 2012 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik Prezydenta Miasta L. – A. B. wniosła zastrzeżenia do operatu szacunkowego, kwestionując zbyt wysoką wartość przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy oświadczyła na rozprawie administracyjnej, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wskazując jednocześnie, że o poszerzeniu rynku lokalnego o rynek regionalny decyduje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając przedmiot i cel wyceny. Biegła podała, że przeanalizowano rynek nieruchomości całego Powiatu [...] w poszukiwaniu nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży, stanowiących grunty zajęte lub przeznaczone pod drogi publiczne. Niestety na terenie całego Powiatu brak było tego typu transakcji, a zatem określono wartość nieruchomości na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca wskazała, że na terenie sąsiedniego Powiatu [...] w 2010 r. były zawarte transakcje na nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi, lecz ich położenie, sąsiedztwo jak również inne cechy rynkowe nie spełniały warunków podobieństwa (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Pismem z dnia [..] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta L. złożył uwagi do operatu, ponownie wskazując na zbyt wysoką wartość wycenianej nieruchomości. Zaproponował poprzedniej właścicielce nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł/m2. Prezydent wniósł o zajęcie przez organ stanowiska co do rozbieżnych informacji zawartych w operatach sporządzanych przez innego rzeczoznawcę majątkowego, tj. W. L., który w swoich operatach wskazuje, że istnieją dane z rynku regionalnego. S. S. nie wyraziła zgody na zaproponowaną przez Prezydenta Miasta L. kwotę i wniosła o ustalenie odszkodowania według sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Starosta [...] uznając, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i może być przyjęty jako dowód w sprawie, ustalił na rzecz S. S. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie [...] zł. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Gminę Miejską L. Gmina Miejska L. w odwołaniu od decyzji nie zgodziła się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartością nieruchomości, a tym samym wysokością przyznanego odszkodowania. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Strona zarzuciła, że operat powinien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości drogowych, zarówno na terenie rynku lokalnego powiatu [...], jak i rynku regionalnego. W ocenie odwołującego się, do wyceny przyjęto nieruchomości o zawyżonych wartościach, pomijając inne transakcje na rynku, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości. Wysokość naliczonych odszkodowań jest w ocenie strony nieadekwatna do poniesionej przez właścicieli rzeczywistej straty. Strona podkreśliła, że właściciel działek położonych pod drogami nie mógłby dokonać ich zbycia na wolnym rynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca majątkowy W. K., na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r., określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod realizację inwestycji drogowej, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wyceniła opisaną nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając tym, iż na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych i to na terenie wiejskim. Spełnione zatem zostały wymagania określone w § 36 ust. 4 oraz § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Dokonując wyceny gruntu W. K. zastosowała zestawienie [...] transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Transakcje te dokonane były w terminie od miesiąca maja 2010 r. do grudnia 2011 r. Badaniem objęto miasto L. Wojewoda analizując operat szacunkowy nie stwierdził nieprawidłowości, które mogłyby wpłynąć na jego przydatność jako dowodu w niniejszej sprawie. Wskazał, że jedyna uwaga dotyczy przeznaczenia nieruchomości (w pkt. 6 operatu określono wg zapisów planu miejscowego z 2001 r.), ale stan nieruchomości określony został na [...] października 1998 r. Wprawdzie samo przeznaczenie nie wchodzi w skład definicji "stanu nieruchomości", jednak jego ustalenie na datę późniejszą, niż [...] października 1998 r. wydaje się - w kontekście operatu sporządzonego dla określonego celu wyceny - nietrafione. Kwestia ta nie wpływa jednak na prawidłowość sporządzonej wyceny, gdyż do obliczeń przyjęto ceny nieruchomości budowlanych, a nie "drogowych", bowiem tych drugich na badanym rynku - jak wynika z treści operatu - nie zanotowano. W ocenie Wojewody zarzut podniesiony w odwołaniu, nie daje podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. stała się przedmiotem skargi Gminy Miejskiej L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 35 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. [...] o łącznej powierzchni [...] m² położonej pod drogę publiczną ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 7, 8, 11 i 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie jest właściwa i nie odpowiada przepisom prawa, gdyż organ dokonał pobieżnie oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Gmina wskazała, że do wyceny zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej nie znając cen nieruchomości podobnych. Z bazy danych wybrano [...] nieruchomości, z których tylko jedna położona jest w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana. Powierzchnia działek branych pod uwagę do porównania jest od kilku do kilkunastu razy większa od powierzchni gruntu wycenianego. Rzeczoznawca nie przyjął więc do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a zatem o wartościach najwyższych, pomijając inne transakcje na rynku dotyczące dróg (chociażby na terenie wiejskim) korygowane ze względu na cechy różniące te nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości. Jednocześnie uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające dla uznania, iż dobór ten był prawidłowy, jak również nie ustalono istotnych cech różniących nieruchomości, jaką niewątpliwe jest przeznaczenie nieruchomości. W pkt 7 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy zawarł informację, że na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W zdaniu kolejnym zaprzecza temu twierdzeniu zawierając informację, iż występują transakcje dotyczące dróg, z tym że są to drogi wewnętrzne na terenie wiejskim. Skarżący zwrócił uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca przyjął dokonując obliczenia współczynnika korygującego – jedną z nich jest jakość drogi dojazdowej. Kolejny błąd operatu polega w ocenie skarżącej Gminy na uwzględnieniu w operacie cechy "sąsiedztwo". Za wadę skarżący uznał nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego cechy "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości. Cecha ta odróżnia nieruchomość wycenianą od innych gruntów. Jest wiadome, jak podał skarżący, że nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę nie może być wykorzystana w inny sposób. Wskutek powyższego w ocenie strony zawyżona została wysokość określonego w decyzji Starosty [...] należnego odszkodowania. Wojewoda [...] i Starosta [...] nie wyjaśnili w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W sprawie jest bezsporne, że decyzją Wojewody [..] z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzono nabycie przez Gminę Miejską L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości należącej do S. S., zajętej pod drogę gminną, część ulicy [...] w L. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wysokość odszkodowania ustalona została w niniejszej sprawie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] marca 2012 r. przez W. K. Organy przyjęły, że operat ten może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania i ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela. Przy ocenie wartości nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stwierdzając, że na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Sąd nie ma podstaw, aby kwestionować prawdziwość twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie. Gmina Miasta L. w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na nieprawdziwość twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, wskazując jedynie w odwołaniu, że organ I instancji powinien był zlecić wycenę nieruchomości innemu jeszcze rzeczoznawcy majątkowemu lub też poddać operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie, ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sama strona postępowania nie przedłożyła natomiast kontroperatu szacunkowego, który sporządzony byłby przez innego rzeczoznawcę majątkowego i wskazywałby na inną wartość nieruchomości. Gmina Miasta L. miała również prawo – na gruncie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), które nie określają jednego wyłącznie uprawnionego podmiotu w tym zakresie – zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2012 r. Gmina Miasta L. nie przedłożyła w toku postępowania oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie wskazywała również organom prowadzącym postępowanie, że zamierza wystąpić o taką ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Żądanie zaś, aby o ocenę taką wystąpił organ administracji publicznej, uznający operat za prawidłowo sporządzony, pozostaje bez prawnego znaczenia w sprawie. Na organie administracji publicznej nie spoczywa bowiem obowiązek w tym zakresie. Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące trafności oceny organów, co do prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Ocena ta jest trafna. Rzeczoznawca majątkowy W. K., na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), określiła wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wyceniła opisaną nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając tym, iż na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych (na terenie wiejskim). Biegła zastosowała zestawienie [...] transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Kryterium wyboru tych transakcji stanowiło podobieństwo nieruchomości do nieruchomości wycenianej . Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Biegła uwzględniła takie cechy rynkowe jak położenie, sąsiedztwo, uzbrojenie w media i jakość drogi dojazdowej. Na podstawie tych transakcji ustaliła średnią cenę 1 m2 w wysokości [...] zł. W ocenie Sądu niezasadne jest kwestionowanie w tej sprawie doboru nieruchomości podobnych. Dobór tych nieruchomości był prawidłowy i nie zmienia tego okoliczność, że tylko jedna z tych nieruchomości położona była w tym samym obrębie, co nieruchomość wyceniana. Również różnica w powierzchni nieruchomości nie świadczy automatycznie o braku podobieństwa. Wybór tych, a nie innych transakcji mieścił się w kompetencjach rzeczoznawcy majątkowego. Trafnie również organy przyjęły za prawidłowy, przy określaniu wartości nieruchomości, wybór podejścia i metody szacowania jej wartości. W ocenie Sądu, ustalone odszkodowanie odpowiada słusznemu odszkodowaniu za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność, że podmiot obowiązany skłonny byłby zapłacić odszkodowanie w wysokości [...] zł za 1 m2 , co wynika z pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. pozostaje bez znaczenia w sprawie, w sytuacji, gdy operatowi szacunkowemu i dokonanej przez organy jego ocenie, nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, o rozszerzeniu badania na rynek regionalny decyduje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając przedmiot i cel wyceny. Wskazania wymaga przy tym, że rzeczoznawca majątkowy oświadczyła na rozprawie administracyjnej, że na terenie sąsiedniego powiatu, tj. Powiatu [...] zawarte były w 2010 r. transakcje na nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi, ale ich położenie, sąsiedztwo i inne cechy rynkowe nie spełniały w ocenie biegłej warunków podobieństwa zgodnie z art. 4 ust. 16 u.g.n. Niezasadny jest w świetle powyższego zarzut dotyczący prawidłowości operatu szacunkowego. Operat ten jest spójny i przejrzysty, a polemika strony m.in. w kwestii doboru nieruchomości podobnych nie może odnieść zamierzonego skutku. Operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. jako dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania został prawidłowo oceniony. Gmina Miasta L. nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego innego dowodu w tym zakresie i nie wnioskowała o jego ocenę przez organ orzekający o odszkodowaniu. Okoliczność, że inny rzeczoznawca majątkowy dokonuje określenia wartości nieruchomości w sposób odmienny, niż rzeczoznawca majątkowy, którego opinia stanowi podstawę określenia wysokości odszkodowania w tej sprawie, nie stanowi o nieprawidłowości dowodu przyjętego w tym postępowaniu. Za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 140 k.p.a. Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wszechstronnie go rozważył. Strona brała aktywny udział w postępowaniu, nie korzystając jednak z pełni swych uprawnień, co nie może być kwalifikowane jako naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy. Uzasadnienie decyzji również spełnia ustawowe wymogi, a odmienna ocena strony, co do wysokości odszkodowania pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji. Za niezasadne w świetle przedstawionych już rozważań, Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. jej przepisu art. 153 oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w tym jego § 4 ust. 2 i ust. 3. Sąd wskazuje jednocześnie, że powołany w skardze przepis § 36 ust. 2 nie zawiera punktów (w skardze powołano pkt 2). Przepis § 36 ust. 5 rozporządzenia, którego naruszenie również zarzucono, określa jedynie decyzje, o których mowa w § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jego ocena nie była dowolna i mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów, a zatem dokonana została zgodnie z art. 80 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.