I SA/Wa 2498/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz M. S. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową położoną w gminie O., zajętą pod część drogi publicznej powiatowej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zatwierdził podział działek nr [...] i [...]. W wyniku podziału doszło do wydzielenia m.in. dz. ew. nr [...], przeznaczonej pod publiczną drogę powiatową – ul. [...]. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. właścicielka nieruchomości – M. S., wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ww. działkę wydzieloną pod drogę powiatową. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie za przedmiotową działkę, zobowiązując do jego wypłaty Zarząd Powiatu [...]. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] wydzielona została pod pas drogowy ul. [...], która z chwilą uprawomocnienia się decyzji podziałowej przeszła na własność powiatu, na podstawie art. 98 ust. 1 ugn. Na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy R. T. sporządził operat szacunkowy z dnia 4 kwietnia 2012 r., w którym określił wartość rynkową ww. działki na kwotę [...] zł. Wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi, podobnych do wycenianej nieruchomości i mogących stanowić materiał porównawczy, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przedmiotowej działki jako iloczyn 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem organu treść przedstawionego operatu jest zgodna z przepisami § 36 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", oraz z art. 134 ust. 2 ugn, dlatego mógł on stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał ww. decyzję w mocy i wskazał, że w przedmiotowej sprawie przed ustaleniem odszkodowania przez organ I instancji przeprowadzono rokowania z właścicielem nieruchomości, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Powiatu [...], że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami regulującymi zasady jego sporządzenia. Rzeczoznawca uznał bowiem, że brak jest możliwość stosowania dla celów wyceny przedmiotowej nieruchomości, cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zarówno zajętych, jaki i przeznaczonych pod drogi publiczne, ponieważ na przedmiotowym terenie znajdują się transakcje dotyczące części ułamkowych nieruchomości gruntowych i stanowiących drogi wewnętrzne. Skoro zatem na analizowanym obszarze występuje niewystarczająca ilość porównywalnych transakcji takich nieruchomości, rzeczoznawca prawidłowo przyjął do wyceny transakcje gruntami niezabudowanymi o funkcji takiej samej, jak terenów przyległych do wycenianych działek, czyli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną za okres od maja 2010 r. do sierpnia 2011 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że wprawdzie biegły wskazał na istnienie wąskiej grupy transakcji drogowych na badanym rynku lokalnym, ale okazała się ona, po dalszej analizie, nieprzydatna dla potrzeb wyceny, stąd wyceny dokonano na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ uznał również za kwestię poboczną, niezrozumiałe zapisy zawarte w jednej z kolumn w tabeli w pkt 6.5, gdzie w kolumnie "waga" wpisano wartości nie będące wagami poszczególnych cech rynkowych. Zdaniem organu zapis taki, choć może być nieco mylący, nie wpływa na prawidłowość sporządzonej wyceny. Ostatecznie Wojewoda [...] uznał, że mimo pewnych nieścisłości operatu, trudno stwierdzić, że zawiera on błędy, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", poprzez brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w ramach niniejszego postępowania, tj. przyjęcie, iż został on sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa i może być wykorzystany jako dowód ustalający wartość prawa własności, podczas gdy skarżący wykazał, że operat zawiera liczne wady i uchybienia, a jego wartość dowodowa jest znikoma; b) art. 12 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady wnikliwości działania organów administracji publicznej, tj. pobieżną i ogólnikową ocenę operatu szacunkowego oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 157 ust. 1 ugn, poprzez dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, a nie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; b) art. 175 ust. 6 ugn, poprzez przyjęcie, że w chwili sporządzania operatu obowiązywały standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, uzgodnione stosownie do treści tego przepisu, i że rzeczoznawca majątkowy był nimi związany. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rzeczoznawca majątkowy nie scharakteryzował szczegółowo zarówno nieruchomości podlegającej wycenie, jak również nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, co zdaniem organu odwoławczego nie rzutowało na prawidłowość operatu. Według skarżącego umieszczenie w operacie ogólnikowej charakterystyki nieruchomości i pominięcie tej okoliczności przez organy orzekające w sprawie, stoi w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zasadą wnikliwości zawartą w art. 12 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] położona w gminie O., obręb [...], przeszła na własność Powiatu [...] na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod powiatowe drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność powiatu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania należy zatem stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ugn, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie natomiast do treści art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do treści art. 154 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają z kolei przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn, stosuje się przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości. Z kolei zgodnie z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, na podstawie którego sporządzono operat szacunkowy w niniejszej sprawie, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy z dnia 4 kwietnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. T., nie uchybia powyższym przepisom. Biegły wskazał bowiem, że wyceny dokonał w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a stan nieruchomości przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] kwietnia 2011 r., a zatem zgodnie z treścią § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca wskazał ponadto, że na dzień [...] kwietnia 2011 r. dla obszaru [...] obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego gminy O. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], zgodnie z którym nieruchomość, z której wydzielono działkę pod drogę, położona była na terenie zabudowy jednorodzinnej i usługowej, na terenie rolniczym z rozproszoną zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, przy czym obszar działki nr [...] przewidziany był pod poszerzenie drogi powiatowej ul. [...]. Wobec powyższego wyceny dokonano na podstawie powołanego § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Biegły podał, że z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na rynku lokalnym (odnotowano jednostkowe transakcje sprzedaży gruntów o funkcji "drogowej" i kilka transakcji dotyczących sprzedaży udziałów w gruntach "drogowych"), jak również zróżnicowanie ich cen ([...]-[...] zł za 1 m2), nie można było utworzyć bazy danych do wyceny. Wobec tego koniecznym było poszukiwanie transakcji gruntami niezabudowanymi o funkcji takiej samej jak terenów przyległych do wycenianej działki, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z powyższym biegły na potrzeby niniejszej wyceny przeanalizował kilkadziesiąt transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wskazał, że ich ceny kształtowały się w przedziale [...]-[...] zł za 1m2. Różnice w cenach wynikały z położenia nieruchomości, dojazdu, dostępności do infrastruktury technicznej, stanu zurbanizowania najbliższego otoczenia oraz możliwości inwestycyjnych. Ostatecznie do porównania biegły przyjął 23 transakcje niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową na badanym terenie, które miały miejsce od kwietnia 2010 r. do sierpnia 2011 r. Przyjęte do porównania nieruchomości położone są, tak jak wyceniana działka, na terenie gminy O. we wsiach: P., S., O., K., M., P., U. i M. Biegły ustalił, że ceny 1m2 gruntów o powyższym przeznaczeniu kształtowały się od [...]–[...] zł, co dało średnią cenę [...] zł. Wbrew twierdzeniom skarżącego, biegły dokonał również charakterystyki działki o cenie minimalnej i maksymalnej, jak również działki wycenianej (pkt 6.3) w kontekście cech rynkowych, tj. lokalizacji ogólnej, lokalizacji szczegółowej, uwarunkowań inwestycyjnych, walorów gruntu i powierzchni gruntu. Ostatecznie przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 nieruchomości określono na kwotę [...] zł, co dało ogólną wartość rynkową prawa własności wycenianej działki gruntu w wysokości [...] zł. Wobec powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, transakcji dotyczących sprzedaży gruntów pod drogi, jak również sprzedaży udziałów w takich gruntach. Jak już bowiem wskazano, biegły uzasadnił w operacie szacunkowym, dlaczego gruntów takich nie wziął pod uwagę, wskazując na nieliczną grupę tego typu transakcji na badanym rynku lokalnym, jak również na brak możliwości określenia cech rynkowych tych nieruchomości, które miały wpływ na znaczne zróżnicowanie ich cen ([...]-[...] zł/m2). Wobec powyższego prawidłowo do wyceny przyjęto ceny gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wskazać przy tym należy, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, należy mieć na względzie treść przepisów art. 134 ust. 3 i 4 ugn określających zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. W świetle tych przepisów brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/12 oraz I SA/Wa 1926/12). Mając powyższe na uwadze uznać należało, że dokonana w niniejszej sprawie wycena przedmiotowych działek, zgodna jest zarówno z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Organy nie uchybiły również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi również cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z treścią art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne, jak również odniesiono się do zarzutów odwołania. Wbrew twierdzeniom skargi, organy dokonały również dokładnej oceny operatu szacunkowego z dnia 4 kwietnia 2012 r. zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, wskazując na dostrzeżone uchybienia i uznając, że nie miały one wpływu na wysokość ustalonego w sprawie odszkodowania. Jeśli natomiast skarżący uważał, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jego wątpliwości, powinien przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn). Oczekiwanie natomiast na to, że to organ będzie poszukiwał nowego biegłego, który sporządzi inny operat, czy też wystąpi o sporządzenie nowego operatu w wyżej powołanym trybie, nie jest wnioskiem dowodowym, tym bardziej, że operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie organy uznały za niewadliwy. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.