I SA/Wa 2499/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę M., nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna – [...], obręb [...], dz. nr [...] o pow. [...] ha i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę M. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Gminę M. z mocy prawa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1984 r., zabudowany był świetlicą wiejską, natomiast w ewidencji gruntów figurował w grupie rejestrowej nr [...] – kółka rolnicze. Organ podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] Naczelnik Gminy w M. przekazał nieruchomość w trwałe użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w P. Decyzja ta nie posiada klauzuli ostateczności, jednak w oparciu o nią spisano protokół zdawczo-odbiorczy, na mocy którego przekazano nieruchomość temu Kółku. W protokole tym zamieszczono informację, że działka nr [...] stanowi grunt orny klasy [...]. W dniu jednak wejścia w życie ww. planu zagospodarowania przestrzennego ww. nieruchomość była już zabudowana świetlicą wiejską, co oznacza, że nie posiadała wówczas znamion nieruchomości rolnej. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 19, poz. 86) nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie natomiast z orzecznictwem, dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma właśnie funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania, który jest aktem prawa miejscowego, i jako taki korzysta z domniemania prawdziwości. Na dzień komunalizacji Kółko Rolnicze nie legitymowało się tytułem prawnym w formie prawem przewidzianym, bowiem nie pozyskało przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującą w dniu 27 maja 1990 r. ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podał, że mieniem należącym w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Komunalizacji z mocy prawa podlegały natomiast nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu spółdzielni oraz innych niepaństwowych osób prawnych. W związku z tym organ uznał, że w tej dacie nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i nie była wyłączona z komunalizacji, co zobowiązywało Wojewodę [...] do wydania decyzji stwierdzającej nabycie jej z mocy prawa przez Gminę M. Na skutek odwołania Kółka Rolniczego w P., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliła decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę M. z mocy prawa własności działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że Kółko Rolnicze nie może być stroną w postępowaniu komunalizacyjnym, ponieważ nie mogą przysługiwać mu takie prawa do przedmiotowego gruntu, które by status strony uzasadniały. Kółko takie nie jest państwową jednostką organizacyjną, zatem żadne nadane mu prawa do gruntu nie eliminują tego gruntu z postępowania, którego przedmiotem jest przeniesienie własności ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Niezależnie od powyższego w sprawie w niewątpliwy sposób ujawniony został charakter rolny przedmiotowego gruntu. Jego zabudowanie świetlicą wiejską nie oznacza utraty charakteru rolnego. Już sama decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie Kółka Rolniczego określa ten grunt jako grunt Państwowego Funduszu Ziemi, co wynika również z zapisu w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy przedmiotowa nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skoro Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że Kółku Rolniczemu nie przysługuje postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony, to nie miała podstaw do merytorycznego rozpatrzenia jego odwołania w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Postępowanie odwoławcze wszczęte przez to Kółko powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że istotnie Kółko Rolnicze nie posiada atrybutu strony, jednak okoliczności ujawnione w niniejszej sprawie wskazały na istotną wadę zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej, którą Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była zobowiązana wziąć pod uwagę z urzędu. Pozostawienie takiej decyzji w obrocie równałoby się ze zgodą na funkcjonowanie decyzji noszącej cechy nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Uzasadniając powyższe stanowisko należy na wstępie wskazać, iż przepis art. 107 k.p.a precyzuje formę aktu administracyjnego jako istotnego elementu jego charakterystyki. Na gruncie obecnie obowiązującej treści wskazanego przepisu wprowadzone zostały minimalne wymagania w odniesieniu do formy decyzji administracyjnej i co ważne w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie stało się integralną częścią decyzji. Wymagania odnośnie treści uzasadnienia zostały normatywizowane w paragrafie 3 przepisu art.107 k.p.a. Tak więc uzasadnienie z elementu dodawanego do niektórych tylko decyzji stało się składnikiem obowiązkowym, a wyjątki od zasady motywowania decyzji mogły być interpretowane tylko ścieśniająco ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego –wydanie 10 ). Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów w zakresie treści i formy. Według J. Zimmermann cechy dobrego uzasadnienia determinuje między innymi jego logiczny związek i zgodność z treścią rozstrzygnięcia, brak motywów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo za najistotniejsze wadliwości uzasadnienia uznaje – co ważne w przedmiotowej sprawie- niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. ( patrz J. Zimmermann Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie ). Podkreślić przy tym należy funkcję zewnętrzną uzasadnienia w sensie potencjalnej możliwości wpływu jego treści na postępowanie w innych sprawach, dopuszczalne jest bowiem zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sadu administracyjnego (patrz wyroki NSA z dnia 26.06. 1982 I SA 47/82 , Pip 1985, z.1 s.147oraz z dnia 30.06.1983 I SA 178/83 ONSA 1983, Nr 1, poz.51). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchylając decyzję Wojewody [...] na skutek odwołania Kółka Rolniczego w P. stwierdziła jednocześnie w uzasadnieniu, że Kółko Rolnicze nie może być stroną w postępowaniu komunalizacyjnym, ponieważ nie mogą przysługiwać mu takie prawa do przedmiotowego gruntu, które by status trony uzasadniały. W oparciu o tezę uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 roku OPS 16/98 podnieść należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w postępowaniu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawno-rzeczowym do nieruchomości. Podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W oparciu o powyższe rozważania stwierdzić należy, że pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. Niedopuszczalne jest , aby lektura uzasadnienia zaprzeczała treści podjętego rozstrzygnięcia. Rolą sądu jest kontrola orzeczenia a nie zastępowanie organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji określonej treści. Wobec wskazanej istotnej wadliwości uzasadnienia wynikającej z braku powiązania jego treści z rozstrzygnięciem przedwczesna byłaby jakakolwiek dalej idąca kontrola przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.