I SA/Wa 2499/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...]. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia podziału dz. ew. nr [...], w obr. [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], położonej w W., w rejonie ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] (zwana dalej [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 – dalej: "u.g.n."). Ponadto organ przywołał treść znajdujących zastosowanie w sprawie art. 41 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222). W rozpatrywanej sprawie [...] wniosła o zatwierdzenie podziału działki nr [...], położonej w W., w rejonie ul. [...] w ten sposób, że w wyniku podziału miałyby powstać działki nr: [...]. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, jedna z projektowanych działek – nr [...], nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, natomiast bezpośrednio graniczy z działką nr [...], która jest własnością Miasta W. i stanowi drogę wewnętrzną pod nazwą ul. [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 tej ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Stosownie do Załącznika nr [...] do Uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] września 2004 r., Nr [...], w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych ([...]), ul. [...] jest drogą [...] na odcinku wyznaczonym ulicami [...]. Zatem na odcinku, na którym graniczy z działką nr [...] nie została zaliczona do dróg [...]. Nie zmienia tego faktu treść art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z wszystkimi pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. Nie można bowiem pominąć regulacji dotyczących procedury zaliczania drogi publicznej do określonej kategorii. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o drogach publicznych, określających pewien porządek prawny uzyskiwania statusu drogi publicznej. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, Nr 1, poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną niesprzeczną wewnętrznie całością a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy i wywiedziony wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga, bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zapisami ustawy a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. Nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 1942/11). Z akt sprawy wynika, że dla [...] na działce nr [...], ani na innej sąsiedniej działce, nie ustanowiono służebności drogowej. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie jest spełniony warunek z art. 93 ust. 3 u.g.n., ponieważ jedna z działek, która miałaby powstać w wyniku podziału, nie ma dostępu do drogi publicznej. Przy czym, odnosząc się do podniesionej przez odwołującą kwestii wyłączenia organu Kolegium wskazało, że nie zaistniały w sprawie przesłanki wymienione w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Okoliczność, że Prezydent jest również właściwy w kwestii ustanowienia służebności na działce nr [...] nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki nr [...] – położonej w W. w rejonie ul. [...]. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez dokonanie przez organ błędnej, zawężającej wykładni, polegającej na przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], wykorzystywaną jako droga wewnętrzna, nie spełnia wymogów w zakresie dostępu do drogi publicznej, warunkującej dopuszczalność podziału nieruchomości, działki nr [...]. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości oraz o ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przywołała wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1784/10, w którym Sąd ten wskazał, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Skarżąca podniosła m.in., że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Rozróżnia się zasadniczo dostęp bezpośredni (gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej) i dostęp pośredni (poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej). Ponadto NSA podniósł, iż przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej albo ustanowienie służebności drogowych. Posłużenie się przez ustawodawcę słowem również oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też są tak traktowane. Zauważyć przy tym należy, że z analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną. Wobec czego mając na uwadze, że droga wewnętrzna oznaczona jako działka ew. [...], stanowi własność W., jak również fakt, iż została zaprojektowana jako droga publiczna zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], należy stwierdzić, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest ulicą ogólnodostępną dla nieograniczonego kręgu osób, co w konsekwencji oznacza, że projektowanej działce nr [...] został zapewniony dostęp do drogi publicznej, wymagany dla podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie [...] w W. wniosła o zatwierdzenie podziału działki nr [...], położonej w W., w rejonie ul. [...] w ten sposób, że w wyniku podziału miałyby powstać działki nr: [...]. Organy obydwu instancji odmówiły zatwierdzenia podziału uznając, że projektowana działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, czego wymaga art. 93 ust. 3 u.g.n. Projektowana działka nr [...] graniczy bowiem z działką nr [...], która jest własnością Miasta W. i stanowi drogę wewnętrzną pod nazwą ul. [...]. Droga wewnętrzna nie wydzielona z nieruchomości podlegającej podziałowi nie zapewnia – zdaniem organów – że projektowana działka nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, że "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. (...)". Z powyższego przepisu wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Może się to odbyć na kilka sposobów: poprzez bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz zrównany z nim dostęp do drogi wewnętrznej połączonej z siecią dróg publicznych, przy czym droga wewnętrzna ma być dostępna dla właścicieli wydzielonych w wyniku podziału działek albo poprzez ustanowienie odpowiednich służebności, albo poprzez sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej. Jeśli nie jest możliwe wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, dostęp do drogi publicznej dla wydzielonych w wyniku podziału działek może być zapewniony przez ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z opisanych wyżej sposobów dostępu do drogi publicznej wynika, że pojęcie to ("dostęp do drogi publicznej"), na gruncie art. 93 ust. 3 u.g.n. ma charakter autonomiczny. W istocie chodzi o to, aby właściciele działek powstałych w wyniku podziału mieli zapewniony albo bezpośredni dostęp do drogi publicznej, albo dostęp pośredni w postaci drogi wewnętrznej (ze służebnościami lub ze sprzedażą udziałów), połączonej z siecią dróg publicznych (nie licząc przypadku służebności poza drogą wewnętrzną). Jeśli natomiast droga wewnętrzna połączona z siecią dróg publicznych (która ma spełniać warunek z art. 93 ust. 3 u.g.n.) nie powstała z nieruchomości podlegającej podziałowi, ale ma charakter drogi ogólnodostępnej, to ustanawianie na niej służebności albo sprzedaż udziałów w celu możliwości korzystania z niej przez właścicieli wydzielonych działek, nie tylko nie jest w większości przypadków możliwe, ale nawet całkiem zbędne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 1784/10, "Podkreślenia wymaga, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane" (LEX nr 951993). Dlatego, w ocenie sądu, droga ogólnodostępna, nawet jeśli jest to droga wewnętrzna, wypełnia obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto, na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. "Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, zgodnie z którym kwalifikacji danej drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności a nie poprzez wzgląd jedynie na formalne kryterium przynależności do określonej kategorii" (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., I OSK 1365/12, LEX nr 1433626). Dlatego w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie jest wykluczone, że wnioskowany projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] mógł być zatwierdzony, jeśli dostęp do drogi publicznej dla projektowanej działki nr [...] byłby zagwarantowany poprzez drogę wewnętrzną prowadzącą przez działkę nr [...], stanowiącą własność Miasta W., pod warunkiem, że droga wewnętrzna (działka nr [...]) jest drogą ogólnodostępną. Tej okoliczności – czy droga wewnętrzna jest drogą ogólnodostępną – organy obydwu instancji nie ustaliły, a w zasadzie nie zweryfikowały twierdzenia skarżącej [...], że droga wewnętrzna (działka nr [...]) stanowiąca własność W. jest ogólnodostępna. Zdaniem sądu zaniechanie to wynikało z błędnej wykładni art. 93 ust. 3 u.g.n. przyjętej przez organy. Zakres postępowania dowodowego zależy bowiem od ustalenia, w oparciu o normę prawa materialnego, jakie okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym przypadku nie wyjaśnienie charakteru drogi wewnętrznej – sposobu w jaki powstała, jak jest wykorzystywana i czy można na tej podstawie przyjąć, że jest to droga ogólnodostępna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie ogólnodostępności drogi wewnętrznej pozwoliłoby, w oparciu o zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 93 ust. 3 u.g.n., na zatwierdzenie podziału nieruchomości. Brak takich ustaleń powoduje natomiast, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Należy przy tym zauważyć, powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. powoływany wyżej wyrok z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 1784/10), że ochrona własności w odniesieniu do mienia komunalnego musi być rozpatrywana przy uwzględnieniu tego, że samorząd terytorialny został powołany w myśl art. 163 Konstytucji RP do wykonywania funkcji publicznych. W piśmiennictwie przeważa pogląd, że co do zasady mienie komunalne ma charakter publicznoprawny. Wskazuje się zwłaszcza, że mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamiane z mieniem prywatnym. W szczególności, własność komunalna może doznawać ograniczeń podyktowanych interesem publicznym i to znacznie dalej idących niż w odniesieniu do własności prywatnej. Pogląd ten należy mieć na uwadze przy ocenie charakteru gminnej drogi wewnętrznej, w szczególności, czy dotychczasowy sposób funkcjonowania drogi na działce nr [...] uzasadniałby ustanawianie na tej działce jakiejkolwiek służebności na rzecz [...] i czy takie służebności ewentualnie zostały już na drodze wewnętrznej ustanowione dla jakichkolwiek innych działek. Poza tym zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odniosło się do wniosku J. i M. B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ rozważy, czy podmiotom tym przysługuje przymiot strony oraz zastosuje się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wynikających z przedstawionych wyżej rozważań. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.