I SA/Wa 25/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania E.K., decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę krajową Nr [...]), położonej w gminie W., obręb [...] oznaczonej w projekcie podziału jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności działek nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonych w gminie W., obręb [...], zajętych pod drogę publiczną – drogę krajową. Od powyższej decyzji E.K. wniósł odwołanie wskazując, iż ze względu na upływ terminu do składania przez właścicieli nieruchomości wniosków o wypłatę odszkodowania, organ wojewódzki nie może wydać decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość położona w gminie W., obręb [...] oznaczona w projekcie podziału jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...] stanowiła własność E.K. Obecnie, zgodnie z wpisem w dziale [...] księgi wieczystej Kw nr [...] nieruchomość ta jest własnością M.G. Organ podał, że z załączonej do akt sprawy mapy wynika, iż działki nr [...] oraz nr [...] zostały zajęte pod drogę publiczną relacji [...], która na podstawie uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) została zaliczona do dróg krajowych. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) grunt ten był zaliczony do kategorii dróg krajowych jako droga krajowa nr [...]. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Poświadczenie tego faktu znajduje odzwierciedlenie w protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2009 r., oświadczeniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r., a także w protokole z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] o końcowym odbiorze robót. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii stosowania przepisów art. 73 ust. 1 mimo upływu terminu do złożenia wniosku przez właściciela o odszkodowanie Minister wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania zależą od siebie jedynie w tym znaczeniu, że dla orzekania w przedmiocie odszkodowania konieczne jest wcześniejsze wydanie stosownej decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Natomiast z brzmienia powołanego przepisu nie wynika, aby organ orzekający o przejściu własności nieruchomości na Skarb Państwa miał obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie przed datą 31 grudnia 2005 r. Zachowanie terminu dotyczy wyłącznie czynności jaką jest złożenie wniosku o odszkodowanie. Ponadto organ zauważył, że odrębność obu postępowań przejawia się również w tym, że o ile w trybie art. 73 ust. 1 decyzje w pierwszej instancji wydaje organ wojewódzki to o odszkodowaniu orzeka starosta. Powyższe – zdaniem organu - wskazuje, że zakresy przedmiotowe postępowań, prowadzonych na podstawie art. 73 ust. 1 oraz 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. różnią się od siebie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 wskazał, iż art. 73 ustawy reguluje wywłaszczenie nieruchomości prywatnych zajętych pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. Realizacja tego przepisu następuje poprzez dwie odrębne sprawy administracyjne. W jednej z nich wojewoda potwierdza w drodze decyzji, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z mocy prawa na podstawie art. 73. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, tylko na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, starosta orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą własność. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. E.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz rozważenia wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy zgodne z Konstytucją RP są zapisy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 972 ze zm.) pozwalające na stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności osoby fizycznej, w sytuacji, gdy decyzja w tym przedmiocie wydawana jest po dniu 31 grudnia 2005 r., z którym ustała możliwość składania wniosków o odszkodowanie. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Wojewody [...] została wydana po dniu 31 grudnia 2005 r., z którym ustawodawca wprowadził prekluzję dochodzenia roszczeń z tytułu odszkodowania przez co skarżący faktycznie został pozbawiony przysługującego mu konstytucyjnie prawa do odszkodowania za przejęcie jego własności na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, jeżeli nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącego odszkodowania, to tym samym nie jest też możliwe orzeczenie o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a jeżeli taka możliwość istnieje, to wydający decyzję winien wskazać w jaki sposób skarżący ma uzyskać należne mu na mocy przepisów Konstytucji odszkodowanie. Skarżący zarzucił, że Minister Infrastruktury na te zagadnienia w zaskarżonej decyzji nie odpowiedział. Organ powołał się tylko na to, że orzekanie o przejściu na własność Skarbu Państwa i o odszkodowaniu, to są dwie odrębne sprawy administracyjne i przywołał orzeczenie WSA w Warszawie i wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Taka interpretacja nie odpowiada wcale na zarzuty skarżącego i na jego wnioski. Interpretacja ta pomija też, że zarówno wydanie decyzji, jak też i wszczęcie samego postępowania nastąpiło po dniu 31 grudnia 2005 r., kiedy nie można było już wystąpić o odszkodowanie. Są to zupełnie inne okoliczności i stany faktyczne, niż w przytaczanych orzeczeniach. Skoro tak to należało odnieść się do zarzutów merytorycznie i co najmniej wskazać, czy i w jaki sposób skarżący może dochodzić odszkodowania, a jeżeli nie, to należało się zastanowić, czy zapis pozwalający na przejęcie własności bez odszkodowania jest zgodny z Konstytucją. W ocenie skarżącego taki charakter ma ten przepis po dacie 31 grudnia 2005 r. Odpowiedź na te wątpliwości jest kluczowa dla zgodnego z prawem orzekania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zażył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (zwanej dalej ustawą) świadczące o tym, że nieruchomości oznaczona jako działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność E.K. (odpis z księgi wieczystej Kw nr [...], oświadczenie GDDKiA zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r., oświadczenie skarżącego zawarte w skardze), a jej część oznaczona obecnie jako działki nr [...] i [...] pozostawała we władaniu Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B., była zajęta pod drogę publiczną – drogę krajową nr [...] (oświadczenie GDDKiA z dnia [...] grudnia 2007 r., [...] stycznia 2009 r. i [...] lutego 2009 r., pismo Przedsiębiorstwa Budowlano - Usługowego "[...]" z dnia [...] listopada 1994 r., Plan orientacyjny inwestycji odnowy drogi krajowej nr [...], Protokół odbioru końcowego robót Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., Protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2009 r., Projekt podziału nieruchomości z dnia [...] lutego 2007 r., uchwała Rady Ministrów Nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych – M. P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16 ze zm.) i w konsekwencji z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Wobec tego Wojewoda [...] zasadnie stwierdził nabycie przez Skarb Państwa mienia obejmującego część działki nr [...] oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...]. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewoda [...] był uprawniony do wydania po dniu 31 grudnia 2005 r. decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, skoro skarżącemu po tej dacie wygasło roszczenie o odszkodowanie (art. 73 ust. 4 ustawy). Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Trzeba wskazać, że – jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury - sprawa o stwierdzenie przez właściwego wojewodę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (art. 73 ust. 1 ustawy) stanowi zagadnienie prawne niezależne od sprawy o ustalenie przez właściwego starostę odszkodowania za nabycie mienia przez podmiot publicznoprawny (art. 73 ust. 4 i 5 ustawy). Decyzja wojewody potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy samego prawa, tj. to, że określona nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. została nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (gminę, powiat, województwo). Sprawa ta dotyczy zdarzenia prawnego zaistniałego wcześniej, niż początkowa data (1 stycznia 2001 r.) od której właściciel nieruchomości mógł wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie. Wobec tego to sprawa o ustalenie odszkodowania jest uzależniona od sprawy o nabycie mienia w tym sensie, że dopiero ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie mienia zajętego pod drogę (art. 73 ust. 3 ustawy) potwierdza wywłaszczenie konkretnej osoby z konkretnego gruntu. Dopiero określenie gruntu zajętego pod drogę w decyzji stwierdzającej nabycie mienia (art. 73 ust. 3a ustawy) umożliwi określenie jego wartości przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że brak wskazania przez Ministra jak skarżący może uzyskać odszkodowanie świadczy o wadliwości decyzji organu. Z przepisu art. 73 ust. 4 wynika bowiem wyraźnie, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Skoro więc skarżący nie złożył w terminie ustawowym wniosku o odszkodowanie, to – niezależnie od przyczyn niezłożenia wniosku – utracił do niego prawo. Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię niekonstytucyjności art. 73 ust. 1 ustawy, to Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już na temat konstytucyjności przepisu art. 73 ustawy w odniesieniu do różnych jego aspektów uznając, że jest on zgodny z wzorcem konstytucyjnym. W wyroku z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60) Trybunał uznał, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym TK uznał związaną z wywłaszczeniem szczególną konstrukcję odszkodowania za spełniającą konstytucyjne wymogi słusznego odszkodowania, mimo, że odszkodowanie jest wypłacane nie z urzędu, lecz tylko na wniosek byłego właściciela. Za niekonstytucyjne nie zostały też uznane unormowania o odsunięciu w czasie możliwości wystąpienia z wnioskiem odszkodowawczym (przed 1 stycznia 2001 r.) ani brak określenia końcowego terminu wypłaty odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny uznał także za zgodne z Konstytucją ograniczenie w czasie możliwości zgłaszania wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości do 31 grudnia 2005 r. Trybunał zauważył, że osoby wywłaszczone miały w czasie faktycznego odjęcia własności możliwość dochodzenia swych praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie uczyniły, a powinny wykazać się dbałością o swe prawa. Z kolei w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07 (OTK-A 2008/1/8) Trybunał wskazał, że art. 73 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Także w wyroku z dnia z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym ostatnim wyroku Trybunał odniósł się do zagadnienia podnoszonego w skardze wskazując, że "wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego". Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Trybunał podzielił stanowisko Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, że brak decyzji wojewody nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku odszkodowawczego przez byłego właściciela. Wobec przedstawionych wyżej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, które sformułował E.K. w pkt 3 skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.