I SA/Wa 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za grunt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [..] W. z dnia [..] września 2010 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [..] na rzecz skarżącej J. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania J. D., z dnia 1 października 2010 r. od decyzji Prezydenta [..] W. z dnia [.] września 2010 r. nr [..] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W., na terenie dzielnicy [..], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..] z obrębu [..] o pow. [..] m2 - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Prezydent [..] W. decyzją z dnia [..] sierpnia 2005 r. nr [..], na wniosek E. K., J. L. i K. T. - pełnomocnika J. D., zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [..] m2 w obrębie [..], położonej w W., na terenie dzielnicy [..]. W wyniku podziału powstały trzy działki: [..]. W przedmiotowej decyzji wskazano, że działka nr [..] została przewidziana pod drogę publiczną (ul. [..]) i została przejęta na rzecz [..] W., na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wnioskiem z dnia [..] października 2008 r. oraz z dnia [..] listopada 2008 r. byli właściciele przedmiotowej nieruchomości J. D., J. L., M., J. K., T. K. i K. L. wystąpili o wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dniu 24 czerwca 2009 r. w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [..] W. odbyły się rokowania w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [..] m2. W rokowaniach brali udział byli właściciele przedmiotowej nieruchomości: J. L., M. K., J. K. i T. K.. Wobec braku porozumienia co do wysokości odszkodowania został podpisany protokół z rokowań zakończonych wynikiem negatywnym. W rokowaniach nie brała udziału K. T. – pełnomocnik J. D. z powodu pilnego wyjazdu, o czym zawiadomiła z wyprzedzeniem organ, potwierdzając wolę prowadzenia indywidualnych negocjacji w powyższej sprawie w innym wyznaczonym przez organ terminie. Pismem z dnia 27 sierpnia 2009 r. Prezydent [..] W. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [..] m2. W celu ustalenia wysokości odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [..] z obrębu [..] o pow. [..] m2 sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. w dniu [..] stycznia 2010 r. operat szacunkowy, w którym określono wysokość odszkodowania za w/w nieruchomość. Zawiadomieniem z dnia 1 marca 2010 r. strony zostały wezwane na rozprawę administracyjną oraz zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym jaki został zgromadzony w sprawie, jak również o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków. W piśmie z dnia 22 marca 2010 r. skierowanym do organu K. T. poinformowała o braku przeprowadzenia z nią jako pełnomocnikiem J. D. obligatoryjnych rokowań przed wszczęciem postępowania administracyjnego o ustaleniu odszkodowania, wnosząc jednocześnie podczas rozprawy o cofnięcie sprawy do etapu rokowań. Prezydent [..] W. decyzją z dnia [..] września 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W., na terenie dzielnicy [..], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [.] o pow. [..] m2 w ramach realizacji celu publicznego-budowy ul. [.]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do treści z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) za działkę gruntu, o której mowa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Czynność ta ma charakter cywilno - prawny i realizowana jest w drodze umowy, poza trybem postępowania administracyjnego. Organ zaakcentował, iż toku postępowania obligatoryjnie muszą być przeprowadzone rokowania. Jeżeli nie dojdzie do konsensusu między stronami, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 129 ust. 5 ugn). Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie wyczerpano wymogu przeprowadzenia rokowań i w związku z czym nie może zostać wydane merytoryczne rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji J. D. wniosła do Wojewody [.] odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [.] decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent [..] W. nie powinien wszczynać postępowania odszkodowawczego, bez zakończenia etapu rokowań. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, a wszczęcie rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Organ wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie faktem jest pominięcie w trakcie rokowań strony J. D., o czym świadczą akta sprawy, a w szczególności pismo K. T. z dnia [..] marca 2010 r. Pominięto także w rokowaniach K. L., o czym świadczy treść protokołu z dnia [..] czerwca 2009 r. nr [..]. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu skoro nie zakończono negocjacji ze wszystkimi właścicielami nie można wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie. Zatem zdaniem Wojewody [..] organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. D. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła naruszenia w zaskarżonej decyzji: - art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 105 § 1 kpa, - rażące naruszenie art. 8 kpa, - art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżąca wskazała, że własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzi z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Uzgodnienie wysokości odszkodowania ma zatem miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie. Nie ma zatem powodu zdaniem skarżącej do prowadzenia dodatkowych negocjacji, w sytuacji gdy strony nie wyrażają zgody na wzajemnie przedstawione propozycje. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do wymiany stanowisk organu i skarżącej co do wysokości należnego odszkodowania, o czym świadczy dołączony przez skarżącą do wniosku o odszkodowanie operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę B. C. z 2009 r. opiewający na kwotę [..] zł, oraz to, że na zlecenie organu swoje operaty sporządzili w tej sprawie i złożyli do akt, również inni rzeczoznawcy tj. W. i A. K. oraz J. L., którzy oszacowali tę wartość na (odpowiednio) [..] zł i [..] zł. Skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji publicznej ustalenia jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego). Zdaniem skarżącej w takim rozumieniu sprawa administracyjna w przedmiotowym przypadku istnieje i wymaga wydania decyzji co do meritum, która w konsekwencji albo potwierdzi istnienie uprawnień skarżącej do odszkodowania albo je zakwestionuje. Odnosząc się do kwestii pominięcia w rokowaniach K. L. skarżąca wskazała, że w jej ocenie nie jest istotne to, czy brała ona czynny udział w prowadzonych uzgodnieniach i czynnościach organu, lecz czy zapewniono jej możliwość czynnego udziału. Z akt sprawy wynika, że K. L. miała nieograniczoną możliwość uczestniczenia w prowadzonych uzgodnieniach, a brak zajęcia przez nią stosownego stanowiska, nie stanowi w ocenie skarżącej przeszkody do podejmowania przez organy administracji odpowiednich działań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Przy czym należy zaznaczyć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, ale także i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę umorzenie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..] z obrębu [..] o pow. [..] m2, której współwłaścicielką jest skarżąca, jest przedwczesne. Sąd podziela stanowisko organu, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogi obligatoryjne jest przeprowadzenie rokowań ze wszystkimi właścicielami tej nieruchomości i udokumentowanie tego w formie protokołu, a bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie (por. G. Bieniek: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, teza 6 do art. 98, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 18 maja 2006 r., I ACa 36/06 LEX nr 271367, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., I SA/Wa 2128/04, LEX nr 198961). W niniejszej sprawie takie rokowania nie zostały przeprowadzone ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości, w tym ze skarżącą. Przy czym istotnym jest, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [..] po rozpatrzeniu zażalenia J. D. na bezczynność Prezydenta [..] W. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną ulicę [..] w W., uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [..] W. dodatkowy termin na załatwienie powyższej sprawy do dnia [..] września 2010 r. Należy zaznaczyć, że w materiale dokumentacyjnym sprawy znajdują się trzy operaty szacunkowe mogące stanowić podstawę do wydania merytorycznego orzeczenia. Tymczasem Prezydent [.] W. przed upływem wyznaczonego przez Wojewodę terminu zakończenia sprawy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, zamiast uzupełnić postępowanie o ponowne przeprowadzenie rokowań (rozpoznać wniosek współwłaścicieli nieruchomości dotyczący tej kwestii). W przypadku ich negatywnego zakończenia, organ powinien niezwłocznie wszcząć postępowanie administracyjne i wydać merytoryczne orzeczenie w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu, mając na uwadze treść art. 35 kpa. W tych okolicznościach przedwczesne jest rozważanie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących operatów szacunkowych. Należy przy tym zaznaczyć, że ewentualne wykorzystanie przez organ któregoś z operatów szacunkowych znajdujących się w aktach sprawy przy negocjacjach i do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie, wymagałoby wcześniejszego wyjaśnienia wątpliwości strony skarżącej dotyczącej tych operatów, zwłaszcza w zakresie doboru nieruchomości przyjętych do porównań, ich liczby oraz danych przyjętych dla analizy rynku i do wyceny. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić i dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.