I SA/Wa 25/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 2 listopada 2023 r., nr KOA/5157/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 12 września 2023 r., nr 1296/2023, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 6 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) M.F. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem A.E. Decyzją z 28 czerwca 2023 r. nr 846/2023 Prezydent Miasta [...] odmówił M.F. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 23 sierpnia 2023 r. nr KOA/3935/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję z 28 czerwca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z 12 września 2023 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.F. podnosząc, że z uwagi na niewielkie dochody musiała podjąć prace dorywcze. Usługi mogła również świadczyć po złamaniu ręki w maju 2023 r. z uwagi na rodzaj pracy (odprowadzanie i przyprowadzanie dzieci z placówek edukacyjnych) oraz okoliczność, że nie była to jej ręka wiodąca. Wskazała również, że przedłużające się postępowanie zmusiło ją do pracy zarobkowej i zostawienia męża pod opieką 15-letniej córki, co jest krzywdzące dla jej córki, ale konieczne z uwagi na brak środków do życia. Decyzją z 2 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 12 września 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mogło stanowić niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma bowiem znaczenia data powstania niepełnosprawności, a istotne jest tylko to, że występuje ona w stopniu znacznym. Ponadto, niezasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych powołana norma dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy, w szczególności oświadczenia skarżącej, potwierdzają, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagającej niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Całokształt działań skarżącej wskazuje bowiem, że kwestionuje ona obowiązujące rozwiązanie prawne, które dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga rezygnacji z zatrudnienia, a w konsekwencji powstrzymania się z pracą zarobkową w czasie oczekiwania na przyznanie prawa do świadczenia. Skarżąca wprost przyznała, że pracuje, a w konsekwencji nie opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Kolegium podniosło, że choć rozumie trudną sytuację życiową skarżącej, to nie może jednak przyznać wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie podstawowej przesłanki ustawowej. Organ wskazał, że w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne jest nadal przyznawane w związku z rezygnacją z zatrudnienia. Zatem w przypadku żądania tego świadczenia i jednoczesnego kontynuowania zatrudnienia konieczne jest wydanie decyzji odmownej. Dopiero od 1 stycznia 2024 r., w związku z wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, praca nie stanowi przesłanki negatywnej dla uzyskania prawa do świadczenia. Przy tym nie będzie to świadczenie pielęgnacyjne, ale nowy rodzaj świadczenia, określonego jako wspierające, które jest przypisane do osoby niepełnosprawnej, a nie do opiekuna. Samo świadczenie pielęgnacyjne - od 1 stycznia 2025 r. - jeżeli będzie przyznawane według nowych zasad, będzie stanowić świadczenie dla opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.F. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała na trudną sytuację finansową rodziny po wypadku męża. Podniosła, że w dniu 10 sierpnia 2023 r. z dnia na dzień pozostała bez żadnych środków do życia, mąż na dzień dzisiejszy nie ma żadnej renty, żadnych środków. Wskazała, że przyznała się w ośrodku pomocowym, że 15 – letnia córka musiała zacząć szkołę w chmurze i pomóc jej w zajmowaniu się mężem, którego nie można zostawić samego na 5 minut. Zaznaczyła, że od 10 sierpnia 2022 r. wykonywana przez nią praca dorywcza polegała na pomocy znajomym w odprowadzaniu dzieci do szkoły oraz pomocy przy osobie starszej na najwyżej 2-3 godziny dziennie. Nie była to praca ze źródłem dochodu, lecz aby zapewnić jedzenie córce i mężowi. Od stycznia 2022 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna, lecz nie ukrywa, że pracowała na czarno z uwagi na lepsze zarobki. Tak było jednak do 10 sierpnia 2022 r., a po wypadku męża nie pracowała, lecz tylko pomagała ludziom, którzy jej pomagali, kupując jedzenie lub oferując przysłowiowe 20 złotych. Skarżąca podkreśliła, że musiała zeznać, że pracowała dorywczo po 10 sierpnia 2022 r., gdyż bała się, że z uwagi na brak jedzenia i doprowadzenia do ubóstwa i skrajności ośrodek pomocowy odbierze jej córkę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 5 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 w. zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą noszą znamiona zatrudnienia, podczas gdy miały one charakter dorywczy i wpadkowy i nie były wykonywane przez cały okres prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co powinien był ustalić organ odwoławczy, 2) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt wykonywania "sporadycznej pracy dorywczej" stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 28 listopada 2003 r."), to jest kryterium daty powstania niepełnosprawności, a także warunek z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy, to jest legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy Kolegium nie podzieliło stanowiska tego organu co do konieczności spełnienia powyższych przesłanek. Jednakże organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła inna negatywna przesłanka do przyznania świadczenia. Nie można bowiem przyjąć, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia lub z niego zrezygnowała w związku z opieką nad mężem. Zdaniem Kolegium, zebrany materiał dowodowy, w tym przede wszystkim składane w toku postępowania odwoławczego oświadczenia skarżącej, nie budzą wątpliwości, że zatrudnienie jakiego się podejmowała skarżąca nie miało charakteru jednorazowego, lecz stanowiło świadomy wybór skarżącej wynikający z faktu braku środków na utrzymanie rodziny. W świetle zaś aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które wymagają aby osoba ubiegająca się o takie świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia, brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe zakwestionowała skarżąca podnosząc, że po 10 sierpnia 2022 r. nie pracowała, tylko pomagała ludziom, którzy jej pomagali kupując jedzenie lub oferując przysłowiowe 20 złotych. Ponadto, w uzupełnieniu skargi z 5 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że podejmowane przez skarżącą czynności miały charakter dorywczy i wpadkowy i nie były wykonywane przez cały okres prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego organ odwoławczy wadliwie nie wyjaśnił. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. przyjmując, że sam fakt wykonywania "sporadycznej pracy dorywczej" stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. zawarto warunek bierności zawodowej, wyrażający się w niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, który stanowi bezwzględny wymóg umożliwiający przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w żaden sposób tego warunku nie złagodził. W szczególności nie przyjął, że w określonym wymiarze czasu lub do określonego poziomu dochodu aktywność zawodowa nie stoi na przeszkodzie w uzyskaniu prawa do świadczenia. Co istotne, stan ten w ustawodawstwie istniał od samego początku obowiązywania ustawy z 28 listopada 2003 r. Już tekst pierwotny art. 17 ust. 1 ustawy stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Celem przedmiotowego świadczenia miało być bowiem, jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z 28 listopada 2003 r., udzielenie materialnego wsparcia osobom rezygnującym z aktywności zawodowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (tak: K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17, teza 1). Mimo licznych nowelizacji ustawy z 28 listopada 2003 r. żadna ze zmian nie odnosiła się do istoty tego świadczenia sprowadzającej się do wsparcia nieaktywnych zawodowo opiekunów osób niepełnosprawnych (tek: K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, op. cit., teza 7). Opisany stan prawny zmienił się zasadniczo dopiero z dniem 1 stycznia 2024 r. gdy do porządku prawnego wprowadzono zmianę art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r., co nastąpiło na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.). W uzasadnieniu do projektu tej ostatniej ustawy podniesiono w szczególności, że wprowadza ona zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest umożliwienie podejmowania aktywności zawodowej opiekunom osób niepełnosprawnych uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna. Jednocześnie wskazując na zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podniesiono, że w dotychczas obowiązującym stanie prawnym podjęcie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej aktywności zawodowej wyklucza prawo pobierania świadczeń opiekuńczych. Jak wynika z uzasadnienia projektu wskazanej nowelizacji intencją ustawodawcy było zapewnienie opiekunom osób niepełnosprawnych możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Takie rozwiązanie powstało w odpowiedzi na obecną w przestrzeni publicznej krytykę istniejących rozwiązań, które ograniczały opiekunów w możliwości podejmowania jakiejkolwiek, choćby ograniczonej, aktywności zawodowej. Choć powołany projekt zawierał rozwiązania odmienne od ostatecznie przyjętych (tj. wprowadzał limity kwotowe dla opiekunów podejmujących zatrudnienie) to zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Aktualnie ustawodawca zniósł zatem warunek, zgodnie z którym świadczenie przysługiwało określonym podmiotom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zdaniem Sądu, powyższa zmiana art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. i jej uzasadnienie potwierdzają, że ustawodawca miał świadomość uprzednio obowiązujących ograniczeń w dostępie do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaś wskazana nowelizacja zmienia stan prawny eliminując przesłankę, która do czasu wejścia tych zmian w życie istniała w systemie prawa i wymagała uwzględnienia przy przyznawaniu przedmiotowego świadczenia. Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska zawartego w piśmie uzupełniającym skargę odnośnie wykładni art. 17 ust. 1 ustawy. Stanowisko to sprowadza się albo do twierdzenia, że sporadyczne i przynoszące znikomy dochód zatrudnienie w postaci incydentalnej pracy dorywczej nie jest zatrudnieniem lub pracą zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy albo do twierdzenia, że świadczenie pracy w sposób sporadyczny i wpadkowy (pracy dorywczej), jeżeli w pełnym zakresie nie jest ono możliwe ze względu na sprawowaną opiekę, świadczy o rezygnacji z zatrudnienia. Tezy te stoją jednak, zdaniem Sądu, w sprzeczności z definicją legalną zawartą art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r., która nie posługuje się kryterium wymiaru pracy lub uzyskiwanego dochodu. W związku z tym wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów naruszyłoby dyrektywę interpretacyjną, która nakazuje używać określeń zdefiniowanych przez ustawodawcę w nadanym im rozumieniu. Przepisy zawierające definicje legalne podlegają wykładni w procesie stosowania prawa. Nie może jednak przy tym dochodzić do modyfikowania ich brzmienia poprzez wprowadzenie warunków nieprzewidzianych przez ustawodawcę. Prowadziłoby to bowiem do zniwelowania ich stabilizującej roli w akcie prawnym. Podsumowując, podniesiona w skardze i piśmie ją uzupełniającym argumentacja nie mogła mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze składanych w toku postępowania administracyjnego oświadczeń skarżącej (odwołanie z 19 września 2023 r., wniosek do SKO w Warszawie z 4 października 2023 r. o przyspieszenie rozpoznania sprawy) wynika, jak prawidłowo ustalił organ, że w czasie oczekiwania na przyznanie wnioskowanego świadczenia skarżąca podejmowała się dorywczych prac zarobkowych z uwagi na brak środków do życia i konieczność zapewnienia utrzymania rodzinie. Jak już jednak wskazano wyżej, w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie podejmowanie przez skarżącą aktywności zarobkowej, bez względu na jej zakres czasowy, miejsce wykonywania, wymiar czy dochodowość, stanowiło negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. Sąd nie podzielił również podniesionego w piśmie uzupełniającym skargę zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że postępowanie wyjaśniające organ przeprowadził prawidłowo, a istotne dla sprawy okoliczności zostały należycie ustalone. Ustalenie organu, że w okresie oczekiwania na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca podejmowała się dorywczych prac zarobkowych, niezależnie od wymiaru tych prac i uzyskanego dochodu, przesądziło, że nie spełniła ona podstawowej przesłanki ustawowej w postaci rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 200 powołanej ustawy.