I SA/Wa 2502/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 16 lutego 1949 r. J. C. złożyła w imieniu własnym oraz W. W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w W., hip. Nr [...] (karta 19). Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. [...] odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do niezbudowanej części nieruchomości przy ul. [...] w W., hip. Nr [...] (karta 26-27). W dniu [...] września 2017 r. Prezydent [...] zamieścił ogłoszenie w trybie art. 214 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. u. 2018 r. poz. 2204) dotyczące nieruchomości położonej w W. - lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], hip. [...]. W ogłoszeniu organ wezwał właściciela, który złożył wniosek w trybie w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy lub jego następcę prawnego w terminie 6 miesięcy od publikacji ogłoszenia do zgłoszenia się celem podania aktualnego adresu a następnie w terminie kolejnych 3 miesięcy do udowodnienia swych praw do nieruchomości, pod rygorem umorzenia postępowania. Wskazany w ogłoszeniu termin zgłoszenia uczestnictwa udziału w postępowaniu upłynął dnia 20 marca 2018 r. W piśmie opatrzonym datą 14 lutego 2019 r. i złożonym dnia 20 lutego 2019 r. M. W. wskazała siebie oraz M. G. jako następców prawnych W. W. z domu Z. Pismem z dnia 23 marca 2019 r. złożonym dnia 27 marca 2019 r. M. W. i M. G. wniosły o przywrócenie terminu do wskazania następców prawnych byłej właścicielki lokalu nr w budynku przy ul. [...] w W. hip.[...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wskazania następców prawnych byłej właścicielki lokalu nr [...] usytuowanego w budynku położonym w W. przy ul. [...] hip. [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że termin określony w art. 214 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. u. 2018 r. poz. 2204) jest terminem prekluzyjnym i jako taki nie może podlegać przywróceniu. Niemniej jednak uszło uwagi organu pierwszej instancji, iż rozpatrywał wniosek M. G. zawierający brak formalny w postaci braku podpisu. Z przedstawionych względów zaskarżone postanowienie należało uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniosek M. G. został pozostawiony bez rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wobec nie uzupełnienia przez wnioskodawczynię braku podpisu w zakreślonym terminie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił przywrócenia terminu do wskazania następców prawnych byłej właścicielki lokalu nr [...] usytuowanego w budynku położonym w W. przy ul. [...] hip. [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 16 lutego 1949 r. złożonym przez W. z Z., reprezentowaną przez J. C., o przyznanie prawa własności czasowej do udziału związanego z własnością lokalu nr [...], który wynosi 0,22 części zabudowanego gruntu, położonego przy ul. [...], o pow. 287 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącego własność [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę przywołało treść przepisu art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65) stanowiącego podstawę orzekania i umorzenia postępowania przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie ogłoszenie wzywające wnioskodawcę lub jego następców prawnych zostało opublikowane 20 września 2017 r. w gazetach: Rzeczpospolita i Dzienniku Gazecie Prawnej. Dodatkowo ogłoszenie zamieszczono na okres 30 dni na stronie internetowej Urzędu [...]. Termin 6 miesięczny upłyną dnia 20 marca 2018 r. i do tego czasu nie zgłosiły się osoby uprawnione. Po niespełna roku od upływu terminu, tj. dnia 14 lutego 2019 r. do organu pierwszej instancji zgłosiła swoje uczestnictwo M. W.. Zgłoszenie to nie mogło być jednak skuteczne z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 214b ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., legitymujących organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania. Rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu jest ostateczne, gdyż postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent [...]. Złożony w sprawie wniosek dekretowy dotychczas nie został rozpatrzony. Pomimo upływu kilkudziesięciu lat w sprawie nie zgłosił się wnioskodawca lub jego następcy prawni a organ nie miał wiedzy o miejscu ich pobytu lub o aktualnych adresach. Z przedstawionych powodów, organ zastosował procedurę przewidzianą w art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie w wyznaczonym terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia, nie wpłynęła żadna odpowiedź. Zachodzą zatem podstawy prawne do umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem dekretowym. Umorzenie postępowania umożliwia zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem złożonym w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945r., w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Procedura ma na celu usunięcie trwającego od kilkudziesięciu lat stanu zawieszenia, co do sytuacji prawnej takich nieruchomości. Przedłożone przez odwołującą pisma z dnia 3 października 2017 r. znak: [...] i znak: [...] nie potwierdzają faktu, aby przed 3 października 2017 r. organ miał wiedzę dotyczącą danych (imię i nazwisko, adres) następców prawnych W. W., która jak wynika z przedłożonego aktu zgonu zmarła w 1982 r. lub M. W., którzy zmarł w 1971 r. Pieczęć pod pismami wskazuje, że odpowiedzi udzieliła Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] a wniosek o udostępnienie danych złożył dnia 22 września 2017 r. Zarząd Mienia [...]. W pismach jest wzmianka o braku ww. osób w rejestrze mieszkańców [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej, pisma nie potwierdzają faktu odnalezienia spadkobierców nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Ponadto w świetle dokumentów spadkobiercami okazały się być M. W. i M. G. a zgłoszenie skarżącej do sprawy nastąpiło 14 lutego 2019 r. Odnosząc się do wniosku strony z dnia 27 sierpnia 2020 r., w świetle okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, Kolegium nie znalazło podstaw do weryfikacji całej dokumentacji zgromadzonej w Zarządzie Mienia [...], w celu pełnej analizy prowadzonej sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. podnosząc, że jej mama W. W. po zakończeniu wojny wyjechała do J., a obawiając się powrotu do W. udzieliła pełnomocnictwa J. C. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach dotyczących mieszkania położonego przy ul. [...] w W. Organy zdaniem skarżącej miały wiedzę o zamieszkiwaniu przez poprzedniczkę prawną skarżącej w J., a mimo to nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia jej adresu zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 214 b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. ,poz. 121 ze zm.) zgodnie z którym w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów (ust 1).Podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu (ust. 2). Na wstępie należy wyjaśnić jaki był cel dodania art. 214b ugn nowelizacją z 25 czerwca 2015 r. Otóż ustawodawca zakładał umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych, wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu [...], w których wnioskodawcy od czasu złożenia wniosku nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Jak napisano w uzasadnieniu projektu "W wielu przypadkach zachodzi bowiem sytuacja tego rodzaju, iż w latach 1947–1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, który nie został rozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie da się rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania wraz z ich adresami. Przepis ten ma na celu ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych dekretem warszawskim wobec braku zainteresowania stron bądź ich następców prawnych. Umożliwi to m [...] i Skarbowi Państwa racjonalne gospodarowanie mieniem stanowiącym ich własność bądź – w przypadku budynków – pozostających w ich administracji". W treści art. 214b ust. 1 ugn przesądzono, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Natomiast w art. 214b ust. 2 ugn doprecyzowano, że umorzenie może nastąpić, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz złożonego niegdyś wniosku. Przesądzono także, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Inaczej mówiąc organ nie może podjąć decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli nie minęły podane w art. 214b ust. 2 terminy, a w razie zgłoszenia się osób zainteresowanych w terminie 6 miesięcy, jeżeli w kolejnych trzech miesiącach, osoby te zgłosiwszy się, udowodniły swe prawa i wskazały adresy. Omawiany przepis wprowadził zatem nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w tzw. sprawach dekretowych odnosząc je do sytuacji, gdy został złożony wyłącznie wniosek dekretowy, który nie został rozpoznany i z uwagi na brak aktywności wnioskodawcy lub jego następców prawnych, po złożeniu wniosku, nie są znane ich miejsca pobytu ani adresy. Po pierwsze przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Podstawa umorzenia zgodnie z treścią powołanego przepisu zachodzi, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku. Po drugie organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Skutkiem takiego umorzenia postępowania jest utrata przez byłego właściciela lub jego następców prawnych możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, wynikającej z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), pomimo złożenia w ustawowym terminie wniosku dekretowego i braku jego merytorycznego rozpatrzenia. W ocenie Sądu orzekającego, taki skutek umorzenia postępowania powoduje, że przepis art. 214 b ugn musi być interpretowany ściśle, bez możliwości wykładni rozszerzającej i stosowany wyłącznie w sytuacjach przewidzianych w tej normie prawnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 214b ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ogłoszenie zamieszcza się w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym a ponadto w prasie lokalnej obejmującej swym zasięgiem miejsce ostatniego zamieszkania wnioskodawcy, a także na okres 30 dni na stronie internetowej właściwego urzędu. Jak wynika zaś uzasadnienia decyzji organu I instancji dnia 20 września 2017 r. ogłoszenie zostało zamieszczone w dzienniku Rzeczpospolita i Dzienniku Gazecie Prawnej oraz na okres 30 dni na stronie internetowej [...]. Treść ogłoszenia została powołana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jednak Sąd nie mógł jej zweryfikować z uwagi na niezałączenie do akt sprawy dowodów dokonania ogłoszenia i zawartych w nim treści. Nie mniej jednak treść uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji jak i organu II instancji wskazuje, że ogłoszenia nie dokonano w prasie lokalnej obejmującej swym zasięgiem miejsce zamieszkania wnioskodawcy, które jak wynika z treści powołanego przez Prezydenta ogłoszenia, organowi było znane miejsce zamieszkania W. W. w J. przy ul. [...]. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji zgodnie z treścią art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami było dokonanie ogłoszenia również w prasie lokalnej obejmującej swym zasięgiem J., a nie tylko w dziennikach o zasięgu ogólnokrajowym i na stronie internetowej Urzędu [...]. Powyższa kwestia nie została wyjaśniona przez organy orzekające obu instancji, co oznacza, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a przez organ II instancji również naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli rzeczywiście zaś przedmiotowe ogłoszenie nie zostało zamieszczone w prasie lokalnej obejmującej swym zasięgiem J., doszło także do naruszenia przez organy orzekające art. 214b ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że ogłoszenie dokonane z pominięciem prasy lokalnej w realiach niniejszej sprawy oznacza, że zostało ono dokonane nieskutecznie, a zatem nie otworzył się termin wskazany w art. 214b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszelkie inne kwestie dotyczące prawidłowości lub skuteczności złożonego wniosku dekretowego (podmiotowe lub przedmiotowe) powinny być wnikliwie rozpatrzone w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a nie w trybie art. 214 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Restrykcyjny charakter przepisów art. 214 b uzasadnia przy tym uznanie, że przedłożenie dokumentów dotyczących następstwa prawnego stanowi "udowodnienie" tego następstwa w rozumieniu przepisów art. 214 b, nawet jeśli, jak w rozpatrywanej sprawie, konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W tej sytuacji Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania dekretowego nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 214 b ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec uchylenia przez Sąd z wyżej podanych przyczyn decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji rozpatrzy złożony wniosek dekretowy z udziałem stron, które zgłosiły swój udział w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.