I SA/Wa 2503/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S.-L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat Z. B.-S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Pismem z dnia 6 września 2013 r. J.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 3 lipca 2013 r. J. S. wystąpiła do Prezydenta [...] kwestionując prawidłowość odmowy przydzielenia jej zamiennego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na nie, Zastępca Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu [...], pismem z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...] poinformował ww. o sposobie załatwienia jej skargi w sprawie przydzielenia lokalu zamiennego. W piśmie tym wyjaśniono, że J. S. w dniu 2 kwietnia 2013 r. złożyła do Urzędu [...] wniosek o zamianę lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej. W dniu [...] maja 2013 r. wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową [...], gdyż jak stwierdzono lokal, który zajmuje wnioskodawczyni zabezpiecza potrzeby jej 2 osobowego gospodarstwa domowego, tj. nie występuje w nim zagęszczenie poniżej 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. W konsekwencji, Zarząd [...] podjął uchwałę z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o niewyrażeniu zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie wnioskodawczyni na liście osób oczekujących na najem lokalu. O rozstrzygnięciu J. S. została poinformowana w dniu 16 maja 2013 r. Stanowisko to potwierdził również Zastępca Burmistrza [...] pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. Jednocześnie, w ww. piśmie z dnia 17 lipca 2013 r,. powołano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, a także zasugerowano wnioskodawczyni (wobec jej sytuacji osobistej i narastającego konfliktu sąsiedzkiego) złożenie wniosku o zamianę lokalu na lokal o zbliżonym metrażu. J. S. od powyższego pisma Zastępcy Dyrektora Biura [...] z dnia 17 lipca 2013 r. złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestionowane pismo z dnia 17 lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest załatwieniem skargi wniesionej w trybie przepisów zawartych w dziale VII K.p.a. Załatwienie takiej skargi następuje poprzez podjęcie przez organ czynności materialno-technicznej a nie przez wydanie decyzji. W postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanych w dziale VII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Tak więc, powyższe pismo nie jest decyzją, gdyż nie ma podstaw prawnych wynikających z prawa materialnego, do wydania w tym przedmiocie decyzji. Ponadto, pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej również i z tej przyczyny, że nie zawiera minimum niezbędnych elementów pozwalających uznać je za decyzję, tj. nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej ani nie wskazuje, że osoba podpisana pod pismem działała na podstawie upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy do wydawania decyzji administracyjnych. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] stało się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła szereg argumentów na poparcie jej zasadności. Podniosła m. in., że komisja mieszkaniowa nie wzięła pod uwagę zagrożenia zdrowia i życia spowodowanego zachowaniem sąsiadów w stosunku do skarżącej. Jednocześnie, na poparcie stanowiska skargi J. S. złożyła - pismami z dnia 3, 15 i 28 stycznia 2014 r., z dnia 4, 14, 17 i 25 lutego 2014 r., oraz z dnia 6, 11 i 12 maja 2014 r. – wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. Sąd postanowił oddalić ww. wnioski dowodowe skarżącej uznając, że wnioskowane dowody nie są niezbędne w rozumieniu przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm.). Ponadto, na rozprawie skarżąca oświadczyła, iż nie składała wniosku o lokal zamienny o zbliżonym metrażu z tego względu, że sytuacja zdrowotna syna wymaga mieszkania o większym metrażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stan faktyczny w sprawie jest besporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia dokonane przez organ w tym zakresie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zatem, organ ten przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania zobowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. W przypadku, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie wskazanego art. 134 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi czynność cywilnoprawną lub materialno-techniczną (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie). W tym miejscu należy wskazać, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym (art. 104 K.p.a.). Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Wobec czego, nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. A więc, decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie K.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Przy czym, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169). Zatem, określony akt stanowi decyzję administracyjną jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Jednocześnie, rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że pismo Zastępcy Dyrektora Biura [...] z dnia 17 lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie posiada formy przewidzianej art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Nie zawiera przy tym minimum niezbędnych elementów pozwalających uznać je za decyzję, tj. nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, ani nie wskazuje, że osoba podpisana pod pismem działała na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] do wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie, wskazać należy, że sprawy o zamianę lokali mieszkalnych najmowanych z zasobu miasta nie są sprawami indywidualnymi, rozstrzyganymi w trybie K.p.a. w formie decyzji administracyjnych, a organy dzielnic załatwiające takie wnioski nie są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Sprawa J. S. dotycząca zamiany lokalu mieszkalnego, jak wynika z akt sprawy, została załatwiona negatywnie uchwałą Zarządu [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Skarżąca, nie kwestionowała tej uchwały w przewidzianym prawem trybie, wobec czego nie może aktualnie domagać się m.in. od Prezydenta [...], jak i Sądu rozpoznającego sprawę, uwzględnienia jej żądania i rozpatrzenia w trybie dla tego spraw nieprzewidzianym. Zatem, skoro kwestionowane przez stronę pismo Zastępcy Dyrektora [...] z dnia 17 lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to Kolegium zobligowane było do wydania postanowienia na podstawie powołanego przepisu art. 134 K.p.a. Słusznie organ zauważył, że pismo z dnia 17 lipca 2013 r. zostało wydane w wyniku skargi wniesionej w trybie przepisów zawartych w dziale VIII K.p.a. (pomimo, nie przytoczenia ich w treści pisma). Zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje poprzez podjęcie przez organ czynności materialno-technicznej – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie rozstrzyga bowiem konkretnej sprawy, a obowiązany jest jedynie zawiadomić wnoszącego skargę o działaniach zmierzających do wyjaśnienia okoliczności leżących u podstaw skargi. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], że wniesione przez J. S. odwołanie od wskazanego pisma z dnia 17 lipca 2013 r. jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej, słusznie zasugerowano skarżącej w piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. rozważenie złożenia nowego wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego na inny lokal nieznacznie większy, tj. o zbliżonym metrażu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy. ----------------------- 5