I SA/Wa 2506/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Parafii [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Parafii Rzymskokatolickiej [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zastępca Burmistrza Miasta [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej także jako: "Przepisy wprowadzające") prawa własności wyżej opisanego gruntu zajętego pod część ulicy [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Parafia Rzymskokatolicka [...] wniosła odwołanie. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania ww. odwołania zaznaczył, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ II instancji wskazał, iż przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ II instancji podkreślił również, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] sygn. akt: [...] wynika, iż Parafia Rzymskokatolicka [...] w [...] nabyła przez zasiedzenie nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha z dniem 2 stycznia 1985 r. Zatem według organu II instancji w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. Nr 17, poz. 186), ulica [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające przedmiotowa droga, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną. Organ II instancji, zaznaczył, dalej argumentując swoje stanowisko, iż w aktach sprawy znajduje się mapa do celów sądowych przedstawiająca projektowany podział działki nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego D. S., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod nr [...], obrazująca działkę nr [...] o pow. [...] ha jako zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w [...]. Z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] znak: [...] wynika, iż stan wykazany na ww. mapie jest zgodny ze stanem zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Z metryki ul. [...] w [...], sporządzonej w [...] według organu II instancji wynika, iż część ul. [...] obejmującej działkę nr [...], posiadała nawierzchnię żwirową i przylegała prostopadle do ul. [...]. Zatem organ II instancji uznał, iż ww. dokumenty potwierdzają zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż na działce nr [...] brak było urządzonej drogi publicznej, należy wskazać, iż z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...], sygn. akt: [...] wynika, iż już w latach 80-tych na działce nr [...] istniała .,droga ziemna" prowadząca do skrzyżowania z ul. [...]. Organ II instancji również wskazał, że z pisma Burmistrza [...] z dnia [...] znak: [...] wynika, iż działka nr [...] jako zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. była objęta utrzymaniem publicznoprawnym Gminy [...]. Zgodnie z metryką inwentaryzacyjną ul. [...], sporządzoną w [...], według organu II instancji pas drogowy ul. [...] w [...] miał nawierzchnię żwirową na odcinku [...] i w pasie drogowym znajdowały się słupy energetyczne z latarniami, słupy i studnie telefoniczne, hydrauliczne zasuwy gazowe, pokrywy kanałowe, kratki ściekowe i kanalizacja deszczowa powierzchniowa, a z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [....] I Wydział Cywilny z dnia [...] sygn. akt: [...] wynika, iż już w latach 80-tych przez działkę nr [...] zaczęto przeprowadzać urządzenia infrastruktury technicznej - linię energetyczną napowietrzną, linię gazową i wodociągową, co sąd ustalił na podstawie materiału dowodowego i zeznań świadków. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż Gmina [...] nie aktualizowała stanu władania w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] stwierdził, iż wpisy w ewidencji dotyczące władającego nie mają znaczenia dla oceny władztwa publicznoprawnego. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącej nt. braku publikacji załącznika dotyczącego wykazu dróg lokalnych miejskich w Mieście [...] do uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych oraz braku z tego powodu możliwości zaliczenia ul. [...] w [...] do kategorii dróg publicznych, uznał jako za bezpodstawny. Według organu II instancji obowiązkiem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym objęte były same akty prawa miejscowego (np. uchwały właściwych organów). Publikacja samego aktu prawa miejscowego kreowała określone skutki prawne z aktem tym związane, nie zaś publikacja określonych załączników do aktu prawa miejscowego w postaci wykazów, map itp. materiałów uzupełniających akt prawa miejscowego. Tego rodzaju materiały były gromadzone w zbiorach wojewódzkich dzienników urzędowych, o których mowa w powołanym wyżej art. 74 i pozostawały do wglądu dla podmiotów zewnętrznych. Parafia Rzymskokatolicka [...] w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]. Skarżąca Parafia w skardze zawarła wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzuciła: 1. naruszenie art. 75 § 2 k.p.a., poprzez uznanie za dowód w sprawie - bez stosownego wniosku strony - "informacji" Burmistrza [...] (bo nawet nie oświadczeń), złożonych bez rygoru odpowiedzialności za fałszywe zeznania - zawartych w pismach z dnia [...] i z dnia [...] (w aktach sprawy) o stanie zajętości i utrzymania drogi na dzień 31 grudnia 1998 r.; 2. naruszenie art. 76. § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako dowodu w sprawie wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] nr [...], z którego wynika, że działka [...] w całości stanowiła jeszcze w 2009 r. użytek gruntowy Bp - tereny zurbanizowane niezabudowane (a nie drogę) i nie znajduje się we władaniu Gminy [...]; 3. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 78. §1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika Parafii o uzupełnienie akt sprawy o załączniki nr [...] do Uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...], z których jednoznacznie wynika czy odcinek ulicy [...] opisany w ww. Uchwale, obejmował również obecną działkę [...]; 4. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodu i bezpodstawne przyjęcie, że działka [...] wykazana na mapie do celów sądowych [...] z [...], opisana jako ul. [...], przedstawia stan z 31 grudnia 1998 r.; 5. naruszenie art. 75. § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodu i bezpodstawne przyjęcie, że z metryki ul. [...] sporządzonej w [...] wynika, iż część ul. [...] obejmująca działkę [...] posiadała nawierzchnię żwirową, podczas gdy przeciwnie, z tej metryki wynika, że nie było tam żadnej nawierzchni ("grunt") - vide pkt. [...] Metryki inwentaryzacyjnej; 6. naruszenie art. 75. § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodu i bezpodstawne przyjęcie, że skoro w treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...] pada stwierdzenie "pojawiła się ścieżka, a potem droga ziemna", to oznaczać to musi, że jest to droga gminna; Argumentując skargę skarżący podniósł, że gmina wykonywała jedynie władztwo faktyczne nad nieruchomością. Skarżący odnosi się do konstytucyjnej ochrony własności, że organ powinien wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że przesłanki tego "wywłaszczenia" zostały spełnione. Według skarżącego trudno zaakceptować rozstrzygnięcie oparte na domysłach i własnej interpretacji, w sytuacji gdy brak jest przekonywujących dowodów, a jednocześnie gdy inne dowody zebrane w aktach przeczą rozstrzygnięciu (np. wypis z rejestru gruntów). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji mimo ze nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że dla wystąpienia skutku w nim wskazanego (przejścia ma rzecz jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa z mocy prawa własności nieruchomości) niezbędne jest łączne spełnienie 3 przesłanek: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Ponadto wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ nie wykazał wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w ww. art. 73 ust. 1 - w odniesieniu do gruntu objętego zaskarżoną decyzją. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionował, że przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną oraz że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią. Biorąc pod uwagę, iż wskazany powyżej przepis ma charakter wywłaszczeniowy, organy zobowiązane były w sprawie w sposób niezwykle precyzyjny wykazać przesłanki w nim określone. Temu obowiązkowi organ uchybił. W szczególności rację ma skarżący, że nie zostało ponad wszelka wątpliwość ustalone czy Gmina Miasto [...] władała działka o nr ew. [...]. W aktach sprawy znajduje się co prawda mapa z przebiegiem ww. ulicy, jednak jest to mapa sporządzona do celów sądowych i została wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...]. Mapa ta nie zawiera informacji iż obrazuje przebieg drogi na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Wprawdzie potwierdzeniem tej ostatniej okoliczności miałoby być, w ocenie organu odwoławczego, pismo podpisane przez Zastępcę Burmistrza [...] w dniu [...], jednakże należy przyznać rację skarżącej, iż złożenie takiego oświadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za wystarczające dla uznania, że sprawa została należycie wyjaśniona w ww. zakresie. Nie może bowiem ujść uwadze, że oświadczenie to nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o której mowa w art. 133 k.k. zaś składający je podmiot działa w imieniu wnioskodawcy w niniejszej sprawie. Oświadczenie to - budzi zatem szereg wątpliwości, gdyż nie wykazano, na podstawie jakich dowodów zastępca Burmistrza Gminy doszedł do takiego wniosku, a poza tym nie zostało wykazane, czy złożone zostało przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie geodezji i kartografii – tj. uprawnionego geodetę. Biorąc pod uwagę, że odwołująca się (skarżąca) Parafia zaprzeczyła tym okolicznością obowiązkom organu było należyte wyjaśnienie tych kwestii m.in., poprzez sporządzenie mapy, która odzwierciedla stan faktyczny na gruncie w dacie wskazanej w ustawie – Przepisy wprowadzające. Również inne dowody znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzają w sposób jednoznaczny że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu gminy [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. Wprawdzie nie jest kwestionowane iż działka ta wykorzystywana była jako droga jednakże nie oznacza to że pozostawała ona we władaniu Gminy. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego W [...] z dnia [...] w sprawie [...] w przedmiocie zasiedzenia na które to rozstrzygniecie powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był stan zagospodarowania i władania nieruchomością w ww. dacie. Sam fakt, że – jak wskazano – od drugiej połowy lat 80-tych zaczęto przeprowadzać urządzenia infrastruktury technicznej – linie energetyczna, gazowa i wodociągowa nie świadczy o władztwie gminy nad ta nieruchomością. Sąd ustalił bowiem ze poprzez "tę działkę prowadzi najkrótsza droga z ulicy [...] i obszarów wokół niej położonych do kościoła należącego do Parafii a znajdującego się na południowy wschód od działki przy ul. [...] blisko jej skrzyżowania z ul. [...]". A zatem ustalenia te nie pozwalają stwierdzić kto władał działką w dacie istotne z punktu widzenia skutków opisanych wyżej a jeśli władztwo to przysługiwało Gminie Miastu [...] to czym się przejawiało. Należy bowiem zwrócić uwagę, co trafnie podkreśliła skarżąca ze z ww. uzasadnienia wynika ze asfaltowa jezdnia została urządzona w latach [...], a zatem po 1 stycznia 1999 r. Również metryka ulicy [...] nie może stanowić dowodu władztwa nad ww. nieruchomością we wskazanej wyżej dacie. I wreszcie nie może ujść uwadze, że w aktach sprawy znajduje się Spis ulic miasta [...] który stanowi prawdopodobnie (oznaczenie nieczytelne) załącznik do inwentaryzacji ulic Miast [...] z którego by wynikało ze ulica [...] posiada długość [...] m. Z innego dokumentu również zatytułowanego: Miasto [...] Wykaz dróg lokalnych miejskich wynikałoby ze ulica [...] ma długość [...] m. Biorąc pod uwagę, że na mapie do sadowych działki nr ew. [...], która została dołączona do akt sprawy działka ta ma długość ok. [...] m na organie administracji ciążył obowiązek wyjaśnienia powyższych okoliczności zwłaszcza w sytuacji gdy poza tymi rozbieżnymi w swej treści dokumentami nie został przedstawiony żaden inny dowód, który w sposób jednoznaczny wskazywałaby na władztwo gminy [...] na powyższej nieruchomości. Natomiast nie ma racji skarżąca Parafia co do znaczenia dowodu z wypisu z ewidencji gruntów i braku wpisu, iż nieruchomość jest wykorzystywana jako droga. Doświadczenie zawodowe wskazuje ze wpisy w ewidencji nie odzwierciedlają faktycznego stanu rzeczy co wynika z jej nieodnawiania zgodnie z przepisami ustawy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie odwołanie organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie. Odnosząc się do przesłanki władztwa winien zgromadzić materiał dowodowy, który obrazowałby faktyczne działania podejmowane na tym gruncie - które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki. Skoro zatem materiał dowodowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny przebiegu drogi w dacie 31 grudnia 1998 r., a odwołujący się kwestionuje twierdzenia organu pierwszej instancji w szczególności do władztwa nad ww. to rzeczą organu jest odniesienie się do zarzutów skarżącej parafii i poczynienie szczegółowych ustaleń w kwestionowanym przez te stronę zakresie. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie powinien pozwalać na dokonanie weryfikacji twierdzeń organu przez Sąd. W niniejszej zaś sprawie mapy obrazujące przebieg drogi nie pozwalają na jednoznaczną ocenę tego faktu albowiem brak jest na niej odniesienia przez uprawniona osobę ze odzwierciedlają stan na datę 31 grudnia 1998 r. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi podstawę do przyjęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.