I SA/Wa 2507/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku F.S. i A.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., mocą której w pkt pierwszym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę-Gminę W. [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb ewidencyjny [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji – w części dotyczącej budynku znajdującego się na działce nr [...], natomiast w punkcie drugim odmówiono stwierdzenia nieważności w części dotyczącej gruntu ozn. jako działka nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wyżej opisana nieruchomość, będąca przedmiotem komunalizacji, objęta została wcześniej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z mocy art. 1 tego dekretu wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) położone na obszarze m. W. przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy W. Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na gruncie, bowiem zgodnie z art. 5 cyt. dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli gruntów lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę - wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zamienionej potem na własność czasową, a następnie na wieczyste użytkowanie). Prawo własności budynków byłych właścicieli wygasało (przechodziło na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa) dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej albo nie złożenia we wskazanym wyżej terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Z akt sprawy wynika, iż Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1952 r., Nr [...], odmówiło dotychczasowym właścicielom – F. i S. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...], jednocześnie przejmując na własność Skarbu Państwa wszystkie budynki znajdujące się na tymże gruncie. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1952. Decyzja Kolegium wywołała skutek prawny ex tunc, czyli nastąpiło przywrócenie stanu obowiązującego przed wydaniem odmownego orzeczenia dekretowego z dnia [...] sierpnia 1952 r. W konsekwencji tego stanu pozostawał do rozpatrzenia nadal wniosek byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, zaś budynek nie stanowił już własności Skarbu Państwa. Dalej z akt sprawy wynika, że przed stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1952, przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana. W sprawie tej, w dniu [...] października 1995 r. Wojewoda [...] wydał, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzję stwierdzającą nabycie przez Dzielnicę - Gminę W. [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności wyżej opisanej nieruchomości. Komunalizacja nieruchomości nie stanowiła przeszkody do rozpatrzenia przez Prezydenta W. wniosku byłych właścicieli o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości. W konsekwencji Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] ustanowił na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, tj. na rzecz F.S. i A.S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] października 1994 r., sygn. akt [...]) prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], przy ul. [...] (pkt 1 decyzji). Jednocześnie w pkt 6 lit a) w.w. decyzji Prezydent stwierdził, że: "Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 decyzji. Termin do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po zmianie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1995 r. w zakresie wyłączenia z niej (komunalizacji) budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie przedmiotowej nieruchomości.". W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja Burmistrza Gminy W.-[...] z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w obrębie [...] na następujące działki: nr [...] oraz nr [...]. Działka nr [...] położona jest przy ul. [...], a działka nr [...] przy ul. [...], co potwierdzają m.in. wypisy z rejestru gruntów i budynków oraz kopie mapy numerycznej ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji powyższych rozstrzygnięć organów administracji F.S. i A.S. złożyli wniosek z dnia [...] lutego 2009 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r., w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność w.w. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. Nr [...] w części dotyczącej budynku znajdującego się na działce nr [...], natomiast w części dotyczącej gruntu ozn. jako działka nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. wnieśli F.S. i A.S., wskazując iż "aby ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli było możliwe niezbędne jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 1995 r., którą skomunalizowano budynek znajdujący się na działce nr [...] z obrębu [...] będącym przedmiotem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...]". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygniecie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. nr: [...] w części dotyczącej budynku znajdującego się na działce nr [...], natomiast w części dotyczącej gruntu ozn. jako działka nr [...] koniecznym było odmówienie stwierdzenia jej nieważności, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. (dzień, na który bada się przesłanki do dokonania komunalizacji nieruchomości) budynek mieszkalny, w przeciwieństwie do gruntu, nie stanowił własności Skarbu Państwa, co było skutkiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 1998 r. Jeżeli zaś chodzi o grunt, to na dzień komunalizacji pozostał on nadal własnością Skarbu Państwa, gdyż dekret z dnia 26 października 1945 r. wywołał określone skutki prawne w stosunkach własnościowych na obszarze W., tj. spowodował, że z dniem wejścia w życie tego dekretu wszelkie grunty przeszły na własność gminy W., a następnie na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Powyższy stan przesądził zatem, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r., w części dotyczącej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł A.S. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 6, 7, art. 77, art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na rozstrzygnięcia organów administracji jakie zapadały w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna i nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i ją poprzedzajacej, gdyż Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej zapadłych w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. Nr [...] pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 kpa. W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanego aktu, przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najpoważniejszymi wadami materialno-prawnymi. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste. Rozstrzygające w tym postępowaniu organy nadzoru obowiązane są przestrzegać ogólnych reguł procedury administracyjnej, a w szczególności zasady pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania znajdującej się w ich kompetencji decyzji (art. 80 k.p.a.). Niezależnie zaś od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 k.p.a. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że organ nadzoru sprostał wyżej przywołanym zasadom postępowania administracyjnego, które warunkują wydanie decyzji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważa, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu warszawskiego, w konsekwencji przeszła na własność gminy W. (już z dniem wejścia w życie dekretu), a następnie stała się własnością Skarbu Państwa. Przejście tej własności nie obejmowało budynków posadowionych na gruncie, gdyż zgodnie z art. 5 dekretu budynki te pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, pod warunkiem złożenia przez właścicieli lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę - wniosku o własność czasową. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony, jednakże został załatwiony odmownie, co wynikało z orzeczenia dekretowego z dnia [...] sierpnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej W. Dopiero stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., spowodowało, że uprawnienia dawnych właścicieli "odżyły". Pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego znalazło wyraz w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], ustanawiającej na rzecz następców prawnych wnioskodawców dekretowych prawa użytkowania wieczystego gruntu – działki nr [...]. Realizację tej decyzji (zawarcie aktu notarialnego), z uwagi na dokonany proces komunalizacji nieruchomości, organ uzależnił od wyników postępowania w zakresie zmiany decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. Nie oceniając poprawności prawnej konstrukcji decyzji Prezydenta W., zdaniem Sądu, wynik postępowania nadzorczego, w którym prawidłowo oceniono przesłanki nieważnościowe i wydano rozstrzygnięcie znajdujące oparcie w przepisach prawa umożliwi zakończenie sprawy z wniosku dekretowego na korzyść skarżących. Bezspornym w sprawie jest przecież fakt, iż na dzień komunalizacji przedmiotowej nieruchomości budynek, jako nie stanowiący własności Skarbu Państwa, w przeciwieństwie do gruntu, nie mógł być skomunalizowany, co jak słusznie zauważyły organy było rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Sąd rozstrzygając sprawę nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten reguluje tzw. zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa ze strony organów, Sąd nie uwzględnił skargi, gdyż jej uwzględnienie doprowadziłoby, że wydane orzeczenie pogorszyłoby sytuację skarżących, uniemożliwiając tym samym zawarcie aktu notarialnego w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...]. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7