I SA/Wa 251/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], za wyjątkiem rozstrzygnięcia powyższymi decyzjami o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku E. M.; 2. oddala skargę w zakresie rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją oraz decyzją Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku E. M.; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie 1 niniejszego wyroku; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] oraz E. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz K. i Z. małż. K. oraz umarzającą postępowanie w zakresie wniosku E. M. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o ogólnej pow. [...] m2, zajętą pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...] w L. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2 - stanowiące część ulic, E. M. sprzedała w dniu [...] września 1999r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] na rzecz K. i Z. małż. K. Działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2 zajęte zostały pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Gminy L. Stosownie do treści przepisów art. art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające przejście nieruchomości, z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999 r., na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego stwierdza w decyzji deklaratoryjnej Wojewoda [...]. Z akt sprawy wynika, że wydanymi na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] i nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i ul. [...], zajętej pod drogi publiczne, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [..] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Decyzje w dniu [...] lutego 2005 r. stały się ostateczne. Mając na uwadze powyższe, obydwie strony zarówno sprzedająca jak i kupująca, w ustawowym terminie złożyły wnioski o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt, zajęty pod ulice. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosków o odszkodowanie decyzją z dnia [..] czerwca 2006 r. nr [...] odmówił K. i Z. małż. K. ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość uzasadniając to tym, że w dniu 31 grudnia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy) nie byli właścicielami ww. nieruchomości ponieważ E. M. aktem notarialnym sprzedała ją w dniu [...] września 1999 r. na rzecz K. i Z. małż. K. i ustalił odszkodowanie na rzecz E. M. z uwagi na to, że w obowiązującej dacie - czyli w dniu 31 grudnia 1998 r. ona była właścicielką gruntów zajętych pod drogi. Od ww. decyzji Starosty [...] odwołał się Prezydent Miasta L. kwestionując prawidłowość wskazania Gminy Miasta L. do zapłaty ustalonego odszkodowania w związku z zaliczeniem ul. [...] i ul. [...] do kategorii dróg lokalnych, a także fakt, iż organ rozstrzygający nie zorganizował rozprawy administracyjnej. Odwołali się również K. i Z. małż. K. kwestionując odmowę ustalenia odszkodowania na ich rzecz za ww. nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołań i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006r przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyli K. i Z. K. kwestionując zasadność takiego rozstrzygnięcia. Sąd wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że Wojewoda [...] niesłusznie uznał, iż obligatoryjne jest przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej o jakiej mowa w art. 118 ust. 3 u.g.n. Wojewoda [...] rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr 1143/08 utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Decyzję organu II instancji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. oraz K. i Z. małż. K. wnosząc o jej uchylenie. Sąd wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt [...] w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], ustalająca odszkodowanie na rzecz E. M. i odmawiająca ustalenia odszkodowania na rzecz K. i Z. małż. K. za ww. nieruchomość zajętą pod drogi. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że rozpatrując odwołanie naruszył art. 153 ust. 3 u.g.n. ponieważ operat szacunkowy w tym czasie nie mógł być wykorzystany bez potwierdzenia jego aktualności lub sporządzenia nowego, gdyż od daty jego sporządzenia minęło 12 miesięcy. Rozpoznając zatem sprawę po wyroku, pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. organ odwoławczy zwrócił się do Starosty [...] o potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, poprzez umieszczenie stosownej klauzuli. Jednak organ pierwszej instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Przy piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. Starosta [...] przekazał Wojewodzie [...] nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 października 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Po przekazaniu powyższego operatu szacunkowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku wyznaczonej na dzień 17 czerwca 2011 r., rozprawy administracyjnej Prezydenta Miasta [...] zaproponował, aby przyjąć kwotę odszkodowania w wysokości 270 zł /1m2. K. i Z. małż. K. nie wyrazili swojego stanowiska w zakresie wyceny przedmiotowej nieruchomości, a także nie wyrazili zgody na w/w propozycję Prezydenta Miasta [...]. Starosta [...] , ustalił kwotę przyznanego odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2010 r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Starosty [...], jednocześnie ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest w aktach sprawy podstaw do jego zakwestionowania. Uwzględniając powyższe Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w punkcie 1 ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, zajętą pod publiczną drogę gminną ul. [...] w L., na kwotę [...] zł., oraz oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, zajętą pod publiczną drogę gminną ul. [...] w L., na kwotę [...] zł.. Łączną sumę odszkodowania ustalił na kwotę [...] zł. W punkcie 2 przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz K. i Z. małż. K. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej w wysokości ustalonej w pkt 1 kwoty tj. [...] zł. Jak również umorzył postępowanie w zakresie wniosku E. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ul. [...] i ul. [...] w L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2. Od powyższej decyzji E. M. wniosła do Wojewody [...] odwołanie zarzucając organowi I instancji niewłaściwe ustalenie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania oraz Prezydent Miasta L. zarzucając Staroście [...] ustalenie odszkodowania w zaskarżonej decyzji w oparciu o zawyżoną wycenę. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy W. K. klauzulą z dnia [...] października 2011 r., stanowiącą integralną część operatu potwierdziła aktualność sporządzonego w dniu [...] października 2010 r. operatu szacunkowego jak również stwierdziła, że zmiany uwarunkowań prawnych wynikające ze zmiany rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 1 sierpnia 2011 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 65,poz.985) nie miały istotnego wpływu na podejście, metodę oraz wynik sporządzonego operatu szacunkowego. Wojewoda [...] zauważył, że rzeczoznawca majątkowy ustaliła wysokość odszkodowania przyjmując do wyceny transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego i z uwagi na brak transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz.985), określone zostały jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r. będący postawą ustalenia odszkodowania, którego aktualność potwierdzono w dniu [...] października 2011 r., nie pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzenia tj. ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat ten spełnia wymagania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, który nakazuje, aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości. Wojewoda [...] zauważył, że do analizy w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę jedenaście nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Organ zaznaczył również, że podniesiony przez Prezydenta [...] zarzut dotyczący wyboru przez rzeczoznawcę obszaru do badania rynku lokalnego, oraz transakcji przyjętych do porównań nie stanowi powodu do podważenia jego prawidłowości, stanowiąc jedynie polemikę co do wysokości ustalonego odszkodowania. Organ odwoławczy podkreślił, że za przedmiotową nieruchomość przejętą pod drogi publiczne - gminne - ul. [...] w L., odszkodowanie ustalono według zasad i trybu określonych m.in. w art. 132 ust 5 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do nieprawidłowego ustalenia podmiotów, na rzecz których powinno być wypłacone odszkodowanie, organ podkreślił, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego nabywcy byli osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako wieczystoksięgowi właściciele przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Na podstawie dokonanej czynności prawnej na skarżących przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości w chwili zawarcia umowy sprzedaży, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę L. Wobec tego E. M. w niniejszej sprawie nie byłą osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie i w konsekwencji ustalenia odszkodowania na jej rzecz. Uprawnionymi do ustalenia odszkodowania byli K. i Z. małżonkowie K., na rzecz których ustalone zostało odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz K. i Z. małż. K. oraz umarzającą postępowanie w zakresie wniosku E. M. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o ogólnej pow. [...] m2, zajętą pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...] w L. Na powyższą decyzję Gmina L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisu art. 153 u.g.n. w związku z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu ewid. [...], o powierzchni [...] m kw. położoną pod drogą publiczną ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, - naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody [...] nie jest słuszna. Podkreśliła, że w mniejszym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r. w którym mimo wyraźnego zapisu art. 153 u.g.n. zastosował podejście porównawcze, nie znając zaś cen nieruchomości podobnych nie powinien wybrać podejścia porównawczego. Z bazy danych wybrał [...] nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Jednak żadna z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana, są one położone wręcz w znacznej odległości od niej. Poza tym powierzchnia działek branych pod uwagę do porównania jest od kilku do kilkunastu razy większa od powierzchni gruntu wycenianego. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca majątkowy nie przyjął wobec powyższego do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycje § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Błędy operatu miały wpływ na wycenę nieruchomości, a tym samym na wysokość określonego w decyzji Starosty [...] odszkodowania. Gmina L. zauważyła, że w toku postępowania administracyjnego zmieniły się przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w zakresie sposobu szacowania wartości nieruchomości. Skarżąca nie zgodziła z tym, iż zmiana przepisów nie miała wpływu na aktualność wykonanego operatu szacunkowego. W wyniku zmiany przepisów rzeczoznawca ma obowiązek brać pod uwagę dane z rynku lokalnego i regionalnego, a wiadomym jest powszechnie, że na rynku regionalnym istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi. Skarżąca dodała również, że rozporządzenie w nowym brzmieniu zakłada inne metody szacowania niż dokonano tego w operacie z dnia 27 października 2010 r. Skarżąca zauważyła, że rzeczoznawca majątkowy uwzględniając rodzaje cech przy obliczeniu współczynnika korygującego sztucznie zawyżył wysokość współczynnika korygującego, a tym samym cenę nieruchomości. Gmina L. zarzuciła również rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie w operacie szacunkowym cechy "sąsiedztwo, stan zurbanizowania otoczenia". Rzeczoznawca określił wpływ przedmiotowej cechy na cenę nieruchomości na 20%, podczas, gdy w przypadku nieruchomości będącej drogą publiczną nie powinna mieć ona żadnego znaczenia. Ponadto nie wziął on również pod uwagę cechy możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości. Cecha ta odróżnia nieruchomość wycenianą od innych gruntów. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogę nie może być wykorzystana w inny sposób, wykluczone jest również jej zbycie na wolnym rynku. Reasumując skarżąca dodała, że liczne błędy operatu miały wpływ na zawyżenie wysokości wartości nieruchomości i wysokości należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze, organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że nieruchomości stanowiące działki nr [...], z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako ustawy Przepisy wprowadzające jako zajęte pod drogi publiczne – ul. [...] w L. – będące drogami gminnymi, przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy [...], co potwierdzone zostało ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r., nr [...] (dot. działki nr [...]) oraz z [...] stycznia 2005 r., nr [...] (dot. działki nr [...]). Istota sporu dotyczy dwóch kwestii: oceny wartości dowodowej, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operatu szacunkowego z dnia [...] października 2010 r., zawierającego wycenę działek nr [...] i [...] oraz ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania (z uwagi na dokonaną transakcję sprzedaży). Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uznała, że na rynku lokalnym brak jest transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, opierając się przy tym na materiale porównawczym w postaci transakcji [...] nieruchomościami położonymi na terenie miasta L. w latach 2008-2010. Zarówno Wojewoda [...] i Starosta [...] uznali, że operat został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), także przy uwzględnieniu faktu, iż zmieniły się uwarunkowania prawne wynikające ze zmiany rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 11 sierpnia 2011 r. (Dz. U. nr 165, poz. 985). Ze stanowiskiem organów nie można się jednak zgodzić. Zauważyć należy, że na skutek dokonanej nowelizacji zmieniło się dotychczasowe brzmienie § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r., które to zasady mają zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Podkreślenia wymaga również to, że zmiana przepisów rozporządzenia nie oznacza, że sporządzone pod rządami dotychczasowych regulacji operaty szacunkowe stają się nieważne, jednakże możliwość ich wykorzystania zostaje ograniczona wyłącznie do przypadków, gdy przyjęte w nich założenia odpowiadają założeniom i zasadom wynikającym ze znowelizowanych przepisów. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda [...], (który orzekał już po dacie nowelizacji rozporządzenia) winien ocenić dokument przy uwzględnieniu zmian. Na skutek nowelizacji rozszerzono katalog nieruchomości, które można wykorzystać do porównania o rynek regionalny (por. ust. 2 § 26 rozporządzenia). Dopiero, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W świetle przytoczonej wyżej znowelizowanej treści § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r., punktem wyjścia przy wycenie nieruchomości zajętej drogą publiczną dla potrzeb ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, dokonywanej w podejściu porównawczym, są transakcje nieruchomościami drogowymi (tj. zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi) zrealizowane na rynku lokalnym i regionalnym. Są to wszak nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z wycenianymi gruntami, których przeznaczenie determinuje faktyczny sposób ich użytkowania w dacie wejścia w życie ww. ustawy (29 października 1998 r.) i przewidzianego w niej skutku. W tym stanie rzeczy tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na obydwu wymienionych rynkach, umożliwia rzeczoznawcy odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozporządzenia). Tymczasem sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. wycena działek nr [...], dla której punktem wyjścia był rynek lokalny transakcji nieruchomościami, nie poprzedzona została analizą regionalnego rynku transakcji działkami drogowymi. Oznacza to, że założenia stanowiące podstawę wyceny nie odpowiadają obowiązującemu w dacie rozstrzygania sprawy brzmieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym nie mogły one stanowić dowodu z opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n., wymaganego przy ustalaniu należnego odszkodowania. Powyższe uchybienia wskazują na brak wyjaśnienia w postępowaniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a więc naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz uregulowanej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i co prowadzić musi do uchylenie zaskarżonej decyzji. Wobec zatem braku przydatności operatu szacunkowego z [...] października 2010 r. dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się obecnie do wartości nieruchomości ustalonej w operacie. Zatem prawidłowe ustalenia odszkodowania będzie wymagać zlecenia wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu szacunkowego. W ocenie sądu dokonanie tego na etapie postępowania odwoławczego wykraczałoby poza ramy postępowania uzupełniającego, uregulowanego w art. 136 k.p.a. Operat szacunkowy jest bowiem podstawowym dowodem w sprawach odszkodowawczych, który ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Z tego też względu, w celu zapewnienia pełnej realizacji gwarancji procesowych stron, konieczne jest umożliwienie oceny nowego operatu przez organy obydwu instancji. To zaś skutkować musi uchyleniem także wydanej w pierwszej instancji decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W pozostałym zakresie – co do umorzenia postępowania – w stosunku do E. M. wydane rozstrzygnięcia są prawidłowe, co uzasadnia utrzymanie w mocy tej części decyzji organu I i II instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej opinii w przedmiocie wartości zajętych pod drogi publiczne działek nr 87/3 i 92/1, a następnie dokona jej oceny, stosownie do art. 80 k.p.a. i uzasadni je w sposób wymagany art. 107 § 3 k.p.a.