I SA/Wa 252/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod drogę krajową oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie W., obręb T., stanowiącej niezabudowane działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz orzekł o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. złożył odwołanie T. P. wskazując, że wydana decyzja jest przedwczesna i bezzasadna. Odwołujący się zarzucił, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, skoro wobec istnienia wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Także oferowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad cena za przeznaczoną pod budowę drogi nieruchomość, zdaniem T. P., nie odpowiada jej wartości rynkowej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej na budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. organ drugiej instancji stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 tej ustawy, decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak ustalił organ drugiej instancji na podstawie akt rozpatrywanej sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zostało zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 powołanej ustawy. Organ drugiej instancji podkreślił również, że w piśmie z dnia 21 października 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wykazała, iż nieruchomość obejmująca działki nr [...] i nr [...] została przeznaczona na realizację celu publicznego, jakim jest budowa dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...]. Na przedmiotową inwestycję zostały zarezerwowane środki z Krajowego Funduszu Drogowego. Niedotrzymanie terminów ustalonych w harmonogramie prac spowoduje cofnięcie funduszy i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej. Ponadto z uwagi na to, iż droga krajowa nr [...] jest obciążona znacznie ruchem, opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych pogarsza sytuację komunikacyjną na tym odcinku. Zwłoka w zajęciu przedmiotowej nieruchomości może spowodować, że zaplanowana inwestycja drogowa mogłaby w ogóle nie być zrealizowana, co będzie stratą dla całego kraju. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wyjaśnił, iż zarzuty te odnoszą się w swej istocie do postępowania wywłaszczeniowego oraz postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wykraczają poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia inwestorowi zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Organ odwoławczy badając legalność wydania decyzji organu pierwszej instancji, był obowiązany zbadać jedynie przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i w tym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ drugiej instancji podkreślił, że utrzymanie w mocy zakwestionowanej decyzji nie kończy samego postępowania wywłaszczeniowego, ale umożliwia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prowadzenie kolejnych etapów inwestycji drogowej. W postępowaniu wywłaszczeniowym, jeżeli właściwy organ, na podstawie zebranego materiału dowodowego, uzna wywłaszczenie za zasadne, ustali wartość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. wniósł T. P. wskazując, że organ ten nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, naruszając tym samym art. 77 i 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi, zdaniem skarżącego, uzasadniony przypadek stanowiący podstawę do niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Wydanie natomiast takiej decyzji oraz nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności godzi w prawo własności oraz stanowi naruszenie posiadania. Ponadto skarżący podniósł, że oferowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad cena za przeznaczoną pod budowę drogi nieruchomość nie odpowiada jej wartości rynkowej. W piśmie z dnia 19 grudnia 2005 r. T. P. wskazał również, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz o niezwłoczne zajęcie nieruchomości wystąpił w przedmiotowej sprawie Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. W aktach sprawy brak jest natomiast pełnomocnictwa udzielonego do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona. Kontrola sądowo-administracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Ustawa ta ma szczególny charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych. Obowiązywanie tej ustawy ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 2007 r. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie w tym okresie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane, aby przyspieszyć proces realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 17 powołanej ustawy stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy zostało wszczęte postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...]. Nieruchomość ta została przeznaczona na realizację celu publicznego, jakim jest budowa dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...]. Na inwestycję tę zostały zarezerwowane środki z Krajowego Funduszu Drogowego, co potwierdziło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 8, poz. 57, z późn. zm.), wydane na podstawie art. 39g ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, z późn. zm.). Zatwierdzono w nim program rzeczowo-finansowy dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego na lata 2005-2006, stanowiący załącznik do rozporządzenia. W części 1 załącznika do powyższego rozporządzenia zamieszczono wykaz drogowych projektów inwestycyjnych, ze wskazaniem przewidywanej wysokości źródeł ich finansowania, w tym ze środków Krajowego Funduszu Drogowego na rok 2005 w tys. złotych. W pkt 11 tego wykazu ujęto budowę drogi [...] R. z obwodnicą W., na którą zostały przewidziane do wykorzystania w 2005 r. środki finansowe z Krajowego Funduszu Drogowego w wysokości [...] zł, w tym prefinansowanie środków unijnych [...] zł. Ponadto w zakresie niezbędnym do realizacji zadań rzeczowych określonych w części 1 powołanego wyżej załącznika, przewidziano w nim również wysokość kredytów wymaganych do zaciągnięcia przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego w latach 2005-2006. Podzielić należy więc stanowisko organów orzekających w sprawie, że niedotrzymanie terminów ustalonych w powyższym programie rzeczowo-finansowym uniemożliwiłoby wydatkowanie funduszy przeznaczonych na realizację przedmiotowej inwestycji, a co najistotniejsze uniemożliwiłoby przepływ środków z funduszy Unii Europejskiej (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności) w związku z prefinansowaniem przez Krajowy Fundusz Drogowy wydatków związanych z realizacją drogi [...] R. z obwodnicą W., o czym stanowi powołany wyżej załącznik do rozporządzenia z dnia 4 stycznia 2005 r. Ponadto nie można również pominąć faktu, że droga krajowa nr [...] jest obciążona stale zwiększającym się ruchem, a więc każde opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych spowodowałoby niewątpliwie pogorszenie jeszcze bardziej sytuacji komunikacyjnej na tym odcinku. Zarzuty podniesione w skardze nie odnoszą się do podanych przez organy orzekające przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie mogą być natomiast badane zarzuty odnoszące się do zasadności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zarzuty te będą mogły być zbadane w postępowaniu, którego dotyczą, tj. w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dopuszczenie badania tych zarzutów w postępowaniu dotyczącym niezwłocznego zajęcia nieruchomości podważałoby istotę tego postępowania i byłoby sprzeczne z intencjami ustawodawcy, stanowiącymi podstawę wprowadzenia takiego instrumentu prawnego. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący złożenia przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. bez upoważnienia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz o niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w związku z niezałączeniem do niego pełnomocnictwa do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W sprawach administracyjnych, zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a., strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Stosownie natomiast do § 2 ust. 1 statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wprowadzonego zarządzeniem nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. Min. Infrastruktury Nr 3, poz. 8), Generalny Dyrektor kieruje Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, przy pomocy Zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów oddziałów i komórek organizacyjnych wymienionych w § 3 ust. 1 i 2 statutu. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 3 statutu na czele oddziału stoi dyrektor oddziału, który kieruje oddziałem przy pomocy zastępcy dyrektora. W świetle powyższych przepisów statutu brak jest podstaw do zakwestionowania umocowania Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości, tym bardziej, że dokonanych przez niego czynności nie kwestionuje Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.