I SA/Wa 2520/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. nr KO-945/4103/461/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r. nr KO-945/4103/461/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Burmistrz Miasta G., na mocy decyzji nr KO-246/4103/95/21/II z dnia 26 lipca 2022 r. orzekł o zmianie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 18 marca 2021 r. nr KO- 246/4103/95/21, na mocy której A. S. nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej lub dochodowej mającej wpływ na prawo do ww. świadczenia w ten sposób, że: - przyznał A. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2022 r. z tytułu nie podejmowania/rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – C. S., - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości: [...] zł w okresie od [...] grudnia 2020r. do [...] grudnia 2020r., [...] zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia 2021r. do [...] grudnia 2021r., [...]zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia 2022r. do [...] lutego 2022r. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 28 lipca 2022 r. (potwierdzenie odbioru decyzji w dniu 28 lipca 2022 r. przez A. S.). Pismem nr MOPS/000001/01/2021 z dnia 16 sierpnia 2022 r. zawiadomiono A. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Strona została poinformowana o przysługującym prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Przedmiotowe pismo zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2022 r. (potwierdzenie odbioru pisma w dniu [...] sierpnia 2022 r. przez A. S.). Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W literaturze przedmiotu podnosi się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2014 r. Sygn. akt II SA/Wr 848/13, LEX nr 1435714). W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło, iż z tą pierwszą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie- brakiem przedmiotu zaskarżenia, bowiem organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie na dzień nadania przedmiotowego pisma, tj. 22 sierpnia 2022 r. nie wydał decyzji, a co za tym idzie, odwołanie- skoro przysługuje od wydanej w pierwszej instancji decyzji-jest niedopuszczalne. Powyższe obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 powołanej ustawy o niedopuszczalności odwołania. Przedmiotowe pismo nr MOPS/000001/01/2021 z dnia 16 sierpnia 2022 r. jest zawiadomieniem strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 z późn. zm.), we wskazanym przedmiocie. Przedmiotowe pismo zostało doręczone w dniu 18 sierpnia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że A. S. nadał w dniu 22 sierpnie 2022 r. w placówce pocztowej pismo z dnia 19 sierpnia 2022 r., adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (data wpływu: 23 sierpnia 2022 r.), wskazując na niesłusznie pobrane świadczenie pielęgnacyjne w okresie od [...] lutego 2022 r. do dnia [...] kwietnia 2022 r. W dniu 26 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta G., wydał decyzję nr KO-246/4103/95/21/II w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane przez A. S., świadczenie pielęgnacyjne za okres od [...] lutego 2022 r. do [...] kwietnia 2022r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz ustalenia obowiązku ich zwrotu przez ww. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od kwot: - [...] zł od dnia [...] marca 2022r. do dnia zwrotu, - [...] zł od dnia [...] kwietnia 2022r. do dnia zwrotu, - [...] zł od dnia [...] maja 2022r. do dnia zwrotu. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 31 sierpnia 2022 r. (potwierdzenie odbioru decyzji w dniu 31 sierpnia 2022 r. przez A. S.). W świetle powyższego Kolegium wskazało, iż na dzień nadania przedmiotowego pisma tj. 22 sierpnia 2022 r. organ I instancji nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, a zatem pismo to nie może stanowić odwołania od decyzji wydanej dnia 26 sierpnia 2022 r., a doręczonej stronie w dniu 31 sierpnia 2022 r. Powyższe obliguje Kolegium do stwierdzenia zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania. Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. wnosząc o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym prowadzonym w oparciu o art. 134 k.p.a. podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. W literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2021r., sygn. akt I GSK 1787/18) – "o tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie - informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję". Elementem kwalifikującym dane działanie jako decyzję administracyjną jest zatem cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie normy prawa administracyjnego albo procesowego. Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. W sytuacji zatem, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Oceniając przy zastosowaniu opisanego rozumowania pismo Burmistrza Miasta G. z 16 sierpnia 2022 r., należy stwierdzić, że stanowi ono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, a więc nie jest decyzją, od której można złożyć odwołanie. Przesądzenie, że sporne pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, uzasadnia stanowisko, że w przedmiotowej sprawie warunki do skutecznego wniesienia odwołania nie zostały zachowane z przyczyn przedmiotowych, i tym samym, że zaistniały podstawy prawne do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności wniesionego w sprawie odwołania na postawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.