I SA/Wa 2522/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku E. K. z dnia [...] maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w P. wskutek jej podziału. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu wniosku E. K. z dnia [...] marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, SKO w C. wskazało, że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie ani wskazanego przez wnioskodawczynię przepisu art. 147 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też innych przepisów tej ustawy. Organ odmawiając wszczęcia postępowania podał, że orzekanie ponownie w tej samej sprawie stanowiłoby naruszenie powagi rzeczy osądzonej, a tak wydana ponowna decyzja w tej samej sprawie musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). E. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że Kolegium nieprawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołało się na przepis art. 156 § 3 k.p.a., podczas gdy skarżącej chodziło o wzruszenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. a nadto z uwagi na naruszenie innego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprzednio chodziło o art. 147 ust. 1 i ust. 2. zaś obecnie o art. 98 a tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywód dotyczący unormowania przyjętego w przepisie art. 156 § 3 k.p.a. był - wbrew twierdzeniom skarżącej - w pełni uzasadniony. SKO podkreśliło, że prowadziło już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w P. wskutek jej podziału i postępowanie to zakończyło się decyzją SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydaną m. in. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Decyzja ta wobec niewniesienia przez skarżącą środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stała się ostateczna. Kolegium podkreśliło, iż orzekając wówczas w trybie nadzoru (tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) organ rozpatrywał nie tylko ewentualne naruszenie wskazanych przez E. K. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 147 ust. 1 i ust. 2, ale dokonało analizy objętej postępowaniem nadzorczym decyzji w odniesieniu do całej regulacji dotyczącej opłat adiacenckich z tytułu podziałów zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc zbadało, czy zaskarżona decyzja w inny niż wskazany przez wnioskodawczynię sposób nie narusza w sposób rażący prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ podkreślił, że gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrzyło ponowny wniosek E. K., tj. wniosek z dnia 15 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, to doszłoby do rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Tożsamość taka ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym. W takim przypadku (tak jak to ma miejsce niniejszej sprawie), gdyby Kolegium orzekło kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których jedna jest ostateczna, zaistniałaby tożsamość sprawy, zaś nowa wydana przez Kolegium decyzja dotknięta byłaby jedną z najcięższych wad, tj. wadą nieważności i jako taka musiałaby być wyeliminowana z obrotu jako od początku nieważna. Trwałość decyzji administracyjnej jest szczególnym dobrem, albowiem daje stronom poczucie prawnego bezpieczeństwa. Nie można zatem orzekać kilkakrotnie w tych samych (tożsamych) sprawach. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podniosła, że decyzja Burmistrza Miasta P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 98 a u.g.n. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale przyjęto na dzień [...] czerwca 2012 r., a nie na dzień [...] stycznia 2013 r. to jest dzień wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżąca podkreśliła, że treścią jej żądania przy wydawaniu decyzji ostatecznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. było stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. ze względu na niezawarcie w treści decyzji postanowień ujętych w art. 147 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Natomiast treścią żądania skarżącej w niniejszym przypadku jest stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r., ze względu na niewłaściwe zastosowanie przepisów zawartych w art. 98a u.g.n. Skarżąca podniosła, że treści obu wniosków są inne, chociaż jest ten sam cel żądań. W związku z tym należy uznać, że sprawy nie są tożsame i decyzja, która zostałaby wydana nie byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiadają prawu. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. Postanowienie wydane zostało przez właściwy organ. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w postępowaniu wszczętym na wniosek E. K. z dnia [...] marca 2013 r. dokonało już kontroli decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to zakończyło się decyzją SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że E. K. wezwana przez SKO pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. o udzielenie informacji, czy wniosek z dnia 15 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, czy też nowy wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, poinformowała, że stanowi on nowy wniosek. Strona nie pozostawiła więc wątpliwości, co do treści swego żądania. Organ prawidłowo zastosował przy tym przepis art. 8 i 9 k.p.a. Z treści decyzji SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności wynika, że decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. poddana była kontroli w trybie nieważnościowym nie tylko pod kątem przesłanki rażącego naruszenia powołanego wówczas przez stronę przepisu art. 147 ust. 1 i 2 u.g.n., ale z uwzględnieniem całej regulacji dotyczącej opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości. Z tego względu argumenty strony, co do tego, że w pierwszym wniosku jako podstawę stwierdzenia nieważności powołano rażące naruszenie przepisu art. 147 u.g.n., zaś we wniosku z dnia 15 maja 2013 r. jako podstawę żądania przywołano naruszenie art. 98a u.g.n., nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego postanowienia i ocenę Sądu w tym zakresie. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], to zasadnie organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z kolejnego wniosku E. K., tj. wniosku z dnia 15 maja 2013 r. W sytuacji bowiem, gdy toczyło się już postępowanie nieważnościowe dotyczące wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta P. i wydana została decyzja o odmowie stwierdzenia jej nieważności, która pozostaje w obrocie prawnym, brak jest możliwości prowadzenia kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, a to wobec tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Z samej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. wynika bowiem, co wskazano już wyżej, że kontrola decyzji obejmowała nie tylko zgodność z powołanym we wniosku przepisem prawa ale i innymi przepisami znajdującymi zastosowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadnie organ wskazał, iż ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Ocena legalności w postępowaniu nieważnościowym w zakresie żądanym przez stronę została już bowiem dokonana w wydanej wcześniej decyzji SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie sprawy załatwionej już wcześniej inną decyzją ostateczną (res iudicata) byłoby obarczone w tym przypadku wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Słusznie organ wskazał, że przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że oceny zgodności z prawem badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, na gruncie przepisu art. 156 § 1 k.p.a., dokonuje się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki (v. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt I OSK 40/09. Skoro wniosek z dnia 15 maja 2013 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną (decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności), zasadna była odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 61a k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w literaturze przedmiotu (v. M Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968), jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym – z uwagi na wydaną uprzednio decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności – powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.