I SA/Wa 2523/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku J. G. z dnia [...] maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w P. wskutek wybudowania ze środków gminy miejskiej P. ul. [...] wraz z kanalizacja deszczową. Organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia 5 marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [....] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, SKO w C. wskazało, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie ani wskazanego przez wnioskodawczynię przepisu art. 147 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też innych przepisów tej ustawy. Organ odmawiając wszczęcia postępowania podał, że orzekanie ponownie w tej samej sprawie stanowiłoby naruszenie powagi rzeczy osądzonej, a tak wydana ponowna decyzja w tej samej sprawie musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). J. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że Kolegium nieprawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołało się na przepis art. 156 § 3 k.p.a., podczas gdy stronie chodziło o wzruszenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., a nadto z uwagi na naruszenie innego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprzednio chodziło o art. 147 ust. 1 i ust. 2. zaś obecnie o art. 146 pkt 3 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywód dotyczący unormowania przyjętego w przepisie art. 156 § 3 k.p.a. był - wbrew twierdzeniom skarżącej - w pełni uzasadniony. SKO podkreśliło, że prowadziło już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w P. i postępowanie to zakończyło się decyzją SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydaną m. in. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Decyzja ta wobec niewniesienia przez skarżącą środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stała się ostateczna. Kolegium podkreśliło, iż orzekając wówczas w trybie nadzoru (tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) organ rozpatrywał nie tylko ewentualne naruszenie wskazanych przez J. G. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 147 ust. 1 i ust. 2, ale dokonało analizy objętej postępowaniem nadzorczym decyzji w odniesieniu do całej regulacji dotyczącej opłat adiacenckich z tytułu podziałów zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc zbadało, czy zaskarżona decyzja w inny niż wskazany przez wnioskodawczynię sposób nie narusza w sposób rażący prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ podkreślił, że gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrzyło ponowny wniosek J. G. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, to doszłoby do rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Tożsamość taka ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym. W takim przypadku (tak jak to ma miejsce niniejszej sprawie), gdyby Kolegium orzekło kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których jedna jest ostateczna, zaistniałaby tożsamość sprawy, zaś nowa wydana przez Kolegium decyzja dotknięta byłaby jedną z najcięższych wad, tj. wadą nieważności i jako taka musiałaby być wyeliminowana z obrotu jako od początku nieważna. Trwałość decyzji administracyjnej jest szczególnym dobrem, albowiem daje stronom poczucie prawnego bezpieczeństwa. Nie można zatem orzekać kilkakrotnie w tych samych (tożsamych) sprawach. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze i piśmie z dnia 11 września 2013 r. podniosła, że decyzja Burmistrza Miasta P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 146 pkt 3 u.g.n. Skarżąca podkreśliła, że treścią jej żądania przy wydawaniu decyzji ostatecznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. było stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. ze względu na niezawarcie w treści decyzji postanowień ujętych w art. 147 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Natomiast treścią żądania skarżącej w niniejszym przypadku jest stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ze względu na naruszenie art. 146 pkt 3 u.g.n. Skarżąca podniosła, że treści obu wniosków są inne, chociaż jest ten sam cel żądań. W związku z tym należy uznać, że sprawy nie są tożsame i decyzja, która zostałaby wydana nie byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiadają prawu. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Postanowienie wydane zostało przez właściwy organ. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w postępowaniu wszczętym na wniosek J. G. z dnia 4 marca 2013 r. dokonało już kontroli decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to zakończyło się decyzją SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że J. G. wezwana przez SKO pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. o udzielenie informacji, czy wniosek z dnia 21 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, czy też nowy wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Burmistrza Miasta P., poinformowała, że stanowi on nowy wniosek. Strona nie pozostawiła więc wątpliwości, co do treści swego żądania. Organ prawidłowo zastosował przy tym przepis art. 8 i 9 k.p.a. Z treści decyzji SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności wynika, że decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. poddana była kontroli w trybie nieważnościowym nie tylko pod kątem przesłanki rażącego naruszenia powołanego wówczas przez stronę przepisu art. 147 ust. 1 i 2 u.g.n., ale z uwzględnieniem całej regulacji dotyczącej opłat adiacenckich. Z tego względu argumenty strony, co do tego, że w pierwszym wniosku jako podstawę stwierdzenia nieważności powołano rażące naruszenie przepisu art. 147 u.g.n., zaś we wniosku z dnia 21 maja 2013 r. jako podstawę żądania przywołano naruszenie art. 146 pkt 3 u.g.n., nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego postanowienia i ocenę Sądu w tym zakresie. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], to zasadnie organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z kolejnego wniosku J. G., tj. wniosku z dnia 21 maja 2013 r. W sytuacji bowiem, gdy toczyło się już postępowanie nieważnościowe dotyczące wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta P. i wydana została decyzja o odmowie stwierdzenia jej nieważności, która pozostaje w obrocie prawnym, brak jest możliwości prowadzenia kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, a to wobec tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Z samej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. wynika bowiem, co wskazano już wyżej, że kontrola decyzji obejmowała nie tylko zgodność z powołanym we wniosku przepisem prawa ale i innymi przepisami znajdującymi zastosowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadnie organ wskazał, iż ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Ocena legalności w postępowaniu nieważnościowym w zakresie żądanym przez stronę została już bowiem dokonana w wydanej wcześniej decyzji SKO w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie sprawy załatwionej już wcześniej inną decyzją ostateczną (res iudicata) byłoby obarczone w tym przypadku wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Słusznie organ wskazał, że przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że oceny zgodności z prawem badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, na gruncie przepisu art. 156 § 1 k.p.a., dokonuje się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki (v. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt I OSK 40/09). Skoro wniosek z dnia 15 maja 2013 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną (decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności), zasadna była odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 61a k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w literaturze przedmiotu (v. M Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968), jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym – z uwagi na wydaną uprzednio decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności – powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.