I SA/Wa 2524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. O., K. O. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących A. O., K. O. i M. G. solidarnie kwotę 268 (dwieście sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. ustalającą na rzecz A. O., M. G. i K. O. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym: Nieruchomość stanowiąca współwłasność A. O. (2/12 udziału) oraz M. G. i K.O. (po 5/12 udziału) położona w O. przy ul. [...], oznaczona numerem geodezyjnym [...], przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O. pod nieuciążliwe usługi z dopuszczoną zabudową jednorodzinną do adaptacji oraz z dopuszczeniem części terenów na cele mieszkaniowe dla właścicieli zakładów-obiektów (symbol U/MN - uchwała Rady Miejskiej Nr XXXII/213/06 w O. z dnia 30 maja 2006 r., ogłoszona 30 czerwca 2006 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 127, poz. 4173). Działając na wniosek A. O., M. G. i K. O. Burmistrz Miasta O. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...] na cztery działki (oznaczone numerami: [...],[...],[...]i [...]). Pismem z dnia 17 maja 2010 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dnia 25 maja 2010 r. strony złożyły wniosek o umorzenie opłaty adiacenckiej twierdząc, że podział nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości i nie został dokonany w celu jej sprzedaży, a jedynie w celu zniesienia współwłasności. Sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego – A. P. operat szacunkowy wykazał, że zatwierdzenie podziału powyższej nieruchomości spowodowało wzrost jej wartości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta O. ustalił opłatę adiacenką w wysokości [...], do której uiszczenia zobowiązał A. O., M. G. i K. O. W uzasadnieniu wskazał, że analizując operat szacunkowy pod kątem złożonych uwag, stwierdzono, że wszystkie zasadne uwagi oraz zastrzeżenia zawarte w pismach stron zostały uwzględnione w procesie szacowania i nie zachodziła konieczność wprowadzenia żadnej korekty operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiony został sposób obliczenia wysokości opłaty, w oparciu o sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dotyczący określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz przewidzianą w uchwale Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2008 r. stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty. Od decyzji powyższej odwołanie, w ustawowym terminie, wnieśli: A. O., M. G. i K. O. Wnioskodawcy wskazali, że w operacie szacunkowym niewłaściwie dokonano doboru transakcji nieruchomości porównywalnych z ich nieruchomością, gdyż zdecydowana większość transakcji przytoczonych w operacie (z wyjątkiem 3) jest przeznaczona tylko pod zabudowę mieszkaniową, a nie jak przedmiotowa nieruchomość pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji przedstawione w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało ponadto, że skoro wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości potwierdzony został, prawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym, a zastosowana stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 25 % odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie ostateczności decyzji podziałowej uchwale Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2008 r., to decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie narusza prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Na decyzję powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. O., M. G. i K. O., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Burmistrza Miasta O. W skardze podnieśli, że nie kwestionują podstaw prawnych zaskarżonych decyzji, a jedynie dowody na jakich organy oparły swe rozstrzygnięcia – operat szacunkowy. Skarżący wskazali, że ich zdaniem sporządzony w sprawie operat szacunkowy budzi wątpliwości i że organ powinien był zwrócić się do innego rzeczoznawcy bądź organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości niniejszego operatu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie, a wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesiono. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień , w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepisu ust. 1 tego artykułu nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Stosownie do treści ustępu 1a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o której mowa w ust. 1, przy czym przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W sprawie niniejszej, w toku prowadzonego postępowania na podstawie przepisów prawa wskazanych wyżej, rzeczoznawca majątkowy A. P. sporządziła operat szacunkowy wyceny nieruchomości po dokonanym podziale. Wykazała w nim wzrost wartości analizowanej nieruchomości zaistniały w wyniku podziału geodezyjnego. A. O., M. G. i K. O. zakwestionowali ten pogląd wskazując, że jego analiza budzi wątpliwości. Wskazane przez biegłą do porównania transakcje nie stanowią, według skarżących, odpowiedzi na pytanie jaki jest związek między ceną a powierzchnią sprzedawanej nieruchomości a wręcz prowadzą do wniosku , że nieruchomości większe osiągają wyższe ceny. Przyjęte do porównania transakcje wybrane zostały w sposób nieprawidłowy. Badana nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest bowiem pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, gdy tymczasem transakcje porównywane, w większości dotyczyły nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Inne zarzuty dotyczyły braku wykazania w operacie zależności między uzyskaną ceną a cechami nieruchomości oraz kwestii związanej z wyceną działki wydzielonej jako droga wewnętrzna, która według skarżących została potraktowana przez wyceniającą jako pełnowartościowy grunt, pomimo, że notoryjnie wiadomym jest, iż grunty pod drogami osiągają ceny wielokrotnie niższe niż inne. Powyższe uwagi i zastrzeżenia zostały w toku postępowania administracyjnego zignorowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ograniczyło się do akceptacji podstawy faktycznej i prawnej ustaleń orzeczenia wydanego przez Burmistrza Miasta O., wskazując jedynie we własnej decyzji, że " zgłoszone zarzuty są gołosłowne gdyż nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym" Rozstrzygając skargę, Sąd stanął na stanowisku, że organy orzekające wadliwie przeprowadziły postępowanie w sprawie niniejszej, co skutkuje koniecznością uchylenia obu zapadłych w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnych. Z analizy akt sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że zarówno Burmistrz Miasta O. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie dokonały żadnych czynności w celu wyjaśnienia kwestii spornych dotyczących dokonanej wyceny nieruchomości podzielonej. Zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Trzeba bowiem pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności, co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 656/96, LEX nr 43813). Przestrzeganie tych zasad zawsze jest istotne, a szczególnie kiedy dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w celu nałożenia na stronę obowiązku. Organ administracji mając na względzie interes obywatela winien dołożyć wszelkich aktów staranności, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Wbrew treści zarzutów skargi, dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie odpowiada wskazanym wyżej standardom rzetelnej procedury. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku całego postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej skarżący zgłaszali uwagi kwestionujące wywody na potwierdzenie tezy o wzroście wartości nieruchomości oraz zarzuty co do nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym ich uwag wskazujących na czynniki obniżające wartość nieruchomości. Sąd stoi na stanowisku, że obowiązkiem organu odwoławczego było zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez strony wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00, LEX nr 81735; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 912/03, LEX nr 146718). Z przepisu § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) wynika bowiem, że operat szacunkowy winien zawierać uzasadnienie przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny. W tym właśnie uzasadnieniu rzeczoznawca majątkowy powinien szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do wszystkich przedstawionych przez strony uwag i zarzutów. Gdyby taka formuła okazała się niewystarczająca, merytoryczne rozwiązanie istniejących rozbieżności winno nastąpić w wyniku skorzystania z dyspozycji art. 89 § 2 k.p.a. tj. w toku rozprawy administracyjnej z udziałem stron i biegłej. Tymczasem organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie omówiły nawet zasadniczych elementy ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście uwag stron, co przesądza, że brak jest podstaw do dokonania oceny stanowiska organu co do zasadności postawionych zarzutów, a co za tym idzie oceny prawidłowości przedstawionego operatu szacunkowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.