I SA/Wa 2525/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. K. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że [...] maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w N., w jednostce ewidencyjnej O., w obrębie N., objętej księgą wieczystą nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w części dot. działki nr [...], wystąpili B. K. i A. K. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., w części stwierdzającej, że [...] maja 1990 r. Gmina O. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w N., w jednostce ewidencyjnej O., w obrębie N., jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. wystąpili B. K. i A. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. K. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do skomunalizowanego mienia, jak również organ nie znalazł dokumentu wskazującego na taką okoliczność. Z zebranej dokumentacji nie wynika, żeby skomunalizowana działka nr [...] odpowiadała dawnej działce nr [...] stanowiącej mienie prywatne. Wskazano, że stan prawny spornej nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa został uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. Wpisu dokonano w oparciu o zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Podkreślono ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest właściwy do weryfikacji zasadności przejęcia ww. nieruchomości na podstawie ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzono, że wpisy w księdze wieczystej są wiążące dla organów administracji publicznej i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że "1. potwierdzenie przejścia na własność Państwa gruntów, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), następuje przez wydanie zaświadczenia (art. 217 § 2 k.p.a.), a nie w formie decyzji administracyjnej. 2. Osoba, która kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa do gruntu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, może dochodzić swoich praw do tego gruntu w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym.". W związku z tym Minister stwierdził, że jeżeli intencją skarżących jest kwestionowanie tytułu Skarbu Państwa to w zależności od okoliczności środek ochrony prawa może przybrać formę powództwa ustalającego, przewidzianego w art. 189 k.p.c., lub powództwa o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a stanem prawnym rzeczywistym (por. art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Natomiast jeśli intencją skarżących jest kwestionowanie jedynie przebiegu granicy danej nieruchomości, to tak pojmowany problem ma również charakter cywilnoprawny, bowiem poza przedmiotem postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej pozostaje kwestia rozgraniczenia nieruchomości lub dokonania zmiany danych w ewidencji gruntów. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, żeby wnioskodawcy posiadali tytuł prawny do skomunalizowanego mienia w dacie komunalizacji, tj. na dzień [...] maja 1990 r., w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], czy obecnie. To oznacza, że B. K. i A. K. nie posiadają legitymacji procesowej warunkującej możliwość skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w części dot. działki nr [...]. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. K. i A. K. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przejęcie terenów obejmujących m.in. działkę [...] nastąpiło w wyniku działań niezgodnych z prawem. Wskazano, że Starosta oraz Gmina O., w żaden sposób nie potrafi udowodnić że "rejestr gruntów" o numerze: [...], został prawnie zatwierdzony. Wpisy w tym rejestrze oraz kolejnym, wykonanym w 1981 roku (a dotyczące działki [...],[...],[...]), dokonywano bez podstawy prawnej, bez dokumentów umożliwiających taki wpis, np.: wyroku Sądu lub ostatecznej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r., nr [...], w części stwierdzającej, że [...] maja 1990r. Gmina O. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w N., w jednostce ewidencyjnej O., w obrębie N., jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało przy tym zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, że jest to pojęcie o charakterze materialnoprawnym. Interes prawny warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi zatem wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Innymi słowy musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonej sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na konkretnym przepisie prawa, mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił w tym przypadku przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie, samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi wniesienie podania przez osobę, która nie była stroną, a drugą przesłanką było zaistnienie innych, uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, wskazać należy, że zawarte w skardze zarzuty uznać należy za niezasadne. W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. był art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych. Art. 5 ust 1 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego; 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin."- tj. [...] maja 1990 r. Zatem stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające [...]. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11). W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżący w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego Ich tytuł prawny do skomunalizowanego mienia, jak również organ nie znalazł dokumentu wskazującego na taką okoliczność. Z zebranej dokumentacji nie wynika, żeby skomunalizowana działka nr [...] odpowiadała dawnej działce nr [...] stanowiącej mienie prywatne. Wskazać należy, że stan prawny spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. Wpisu dokonano w oparciu o zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.