I SA/Wa 2526/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S., J. S., E. S. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej lokalizacją autostrady A1 na odcinku [...], położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., stanowiącej własność J. i E. małżonków S. w 1/2 części oraz J. i T. małżonków S. w 1/2 części. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Ofertami z dnia 2 marca 2007 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. (dalej GDDKiA) wystąpił do E. i J. S. oraz do T. i J. S. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości w celu budowy autostrady A1. Następnie pismem z dnia 13 lipca 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie T. i J. S., natomiast pismem z dnia 21 sierpnia 2007 r. o wyznaczenie E. i J. S., 30-dniowego terminu do zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa ww. gruntu. Pismem z dnia 7 listopada 2007 r. Wojewoda [...] wyznaczył T. i J. S. termin na zawarcie umowy sprzedaży 1/2 części działki do dnia 30 listopada 2007 r., natomiast pismem z dnia 10 grudnia 2007 r. wyznaczył E. i J. S. termin na zawarcie takiej umowy do dnia 10 stycznia 2008 r. Przesyłki adresowane do E. S. i J. S. powróciły niepojęte z adnotacją doręczyciela – adresat wyprowadził się. Wnioskiem z dnia 7 marca 2008 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w K. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do części nieruchomości należącej do T. i J. S. Wojewoda pismem z dnia 14 lipca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do 1/2 części działki nr [...]. Następnie, po ustaleniu nowych adresów, ofertą z dnia 14 sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w K. wystąpił do E. i J. S. z ofertą nabycia 1/2 części nieruchomości, a następnie wnioskiem z dnia 16 września 2008 r. do Wojewody [...] o wyznaczenie tym osobom 30-dniowego terminu do zawarcia umowy nabycia 1/2 części działki. Pismem z dnia 24 września 2008 r. Wojewoda [...] wyznaczył E. i J. S. termin do dnia 31 października 2008 r. do dokonania ww. czynności. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2008 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w K. wystąpił do Wojewody o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do części nieruchomości należącej w 1/2 do E. i J. S. Wojewoda [...] pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do 1/2 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości i ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, w tym na rzecz J. i E. S. [...] zł oraz na rzecz J. i T. S. [...] zł, a także ustalił termin do wypłaty odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo, natomiast sporną kwestię stanowi odszkodowanie. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., powoływana dalej jako "specustawa"), wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl natomiast art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. powoływana dalej jako "ugn") wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Po dokonaniu analizy sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego z dnia 28 października 2009 r., organ stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływana dalej jako "rozporządzenie"). Organ wskazał, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości tego operatu, a tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty co do błędnego oszacowania wartości przedmiotowego gruntu są nieuzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. wnieśli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości – J. S., T. S., J. S. i E. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 134 ugn w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł w sytuacji, gdy zgodnie z treścią powołanych przepisów wywłaszczenie jest możliwe tylko za wypłatą stosownego odszkodowania oraz naruszenie art. 87 pkt 1 Konstytucji RP poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w sytuacji gdy rozporządzenie to jest niezgodne z art. 134 i 151 ugn. W uzasadnieniu skargi wskazano, że tylko odszkodowanie w wysokości odpowiadającej cenie jaką skarżący mogliby uzyskać na wolnym rynku za wywłaszczoną nieruchomość może stanowić faktyczny ekwiwalent prawa własności jakie utracili. Ponadto, zdaniem skarżących § 36 rozporządzenia mówiący o przyjmowaniu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jest niezgodny z przepisem art. 134 ugn mówiącym, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa. Utrzymywanie sztywnych cen transakcyjnych na terenie objętych budową dróg publicznych powoduje, że faktycznie tylko podmiot realizujący budowę dróg ma wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, natomiast jednostka, względem której dokonano wywłaszczenia nie ma możliwości skutecznej obrony. W związku z powyższym powołane rozporządzenie nie powinno w sprawie znaleźć zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220 poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154 poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy oraz dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 tej ustawy mówi z kolei, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się natomiast przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z treścią art. 15 specustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wymogi te zostały zachowane. Odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 specustawy, w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., zgodnie z jej art. 6 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 3 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie znów do treści art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego Z. M. z dnia 28 października 2009 r. została sporządzona w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na dostateczną ilość transakcji zawartych w formie aktów notarialnych, a dotyczących nabywania gruntów pod drogi publiczne na rynku regionalnym, wartość nieruchomości oszacowano na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W tej sytuacji podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Dla przedmiotowej sprawy nie mają też znaczenia podawane przez skarżących ceny rynkowe nieruchomości, położonych w pobliżu przedmiotowej działki, uzyskane w normalnym obrocie cywilnoprawnym pomiędzy równorzędnymi i niezależnymi od siebie podmiotami. Skarżący nie uwzględniają bowiem tego, że w niniejszej sprawie celem wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży na wolnym rynku, a więc uzyskania przez strony umowy przysporzenia majątkowego, ale określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego na inny, szczególny cel – pod inwestycję drogową. W tym drugim zaś przypadku rzeczoznawca majątkowy musiał zastosować się do treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tej sytuacji normalną rzeczą jest to, że grunt, w stosunku do którego wydano decyzję o lokalizacji inwestycji drogowej ma mniejszą wartość, niż ten nieobjęty realizacją celu publicznego, który można sprzedać na cele budowlane lub pod działalność gospodarczą. Trudno, bowiem znaleźć nabywcę na grunt, który i tak nie będzie mu służył, a w niedalekiej przyszłości będzie częścią drogi publicznej i stanie się własnością Skarbu Państwa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie skarżących o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, nie poparte przy tym kontrwyceną gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, nie może świadczyć o wadliwości wyceny działki nr [...], dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżących, nie doszło do naruszenia praw wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie § 36 rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 134 ugn, wskazać należy, że jak wskazano wyżej, odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (dokładnie art. 18). Dopiero natomiast w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z art. 23, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu z powołanych przepisów wynika wprost, że określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów, wydanego na podstawie art. 159 ugn, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawcy majątkowi obowiązani są działać w określonych ramach prawnych, a zatem nie mogą działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy (przepisów powołanego rozporządzenia). W świetle art. 23 specustawy i art. 130 ust. 2 oraz art. 159 ugn w ocenie Sądu, nie można przyznać racji skarżącym, że wysokość odszkodowania powinna być określana bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przy ustalaniu wartości wywłaszczanej nieruchomości oraz wysokości odszkodowania, nie należało uwzględniać jako dowodu opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że w sprawie naruszono art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 36 rozporządzenia niezgodnego z art. 134 w zw. z art. 151 ugn. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.