I SA/Wa 2526/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z [...] maja 2020 r. E. U. (Skarżąca) wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Starosta [...] (Starosta) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w w ewidencji gruntów jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], o rozłożenie na raty na okres 10 lat odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa ustalonego przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nieuwzględnienie w wysokości odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa nakładów poczynionych przez KGP w zakresie wymiany i naprawy elementów budynku. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ powołał ar. 105 § 1 k.p.a. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że decyzją z [...] grudnia 2016 roku Starosta odmówił zwrotu na rzecz Skarżącej przedmiotowej nieruchomości. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję Starosty [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3429/17 oddalił skargę Skarżącej na wyżej opisaną decyzję Wojewody. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje i prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w wówczas prowadzonym postępowaniu. Potwierdzają one fakt, że sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. W konsekwencji Starosta uznał, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji innej niż umarzająca postępowanie, byłoby zagrożone stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do przywołanego przez Skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2017 r. SK 39/15 Starosta wyjaśnił, że wyrok ten dotyczył art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Nnieruchomość, o której zwrot występuje E. U. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową z dnia [...] lipca 1984 roku zawartą na warunkach wywłaszczenia. W prowadzonej sprawie o zwrot nieruchomości prowadzonej na wniosek E. U. z dnia [...] grudnia 2011 roku miał zastosowanie przepis art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie między innymi art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Przepis art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w przedmiotowej sprawie nie miał i nie ma zastosowania. Organ uznał zatem postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącej za bezprzedmiotowe i jako takie podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Wojewoda decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonane przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istotę powagi rzeczy osądzonej decyzji administracyjnej przedstawia się na tle dwóch przepisów k.p.a.: art. 16 § 1 definiującego pojęcie decyzji ostatecznej i określającego skutki uzyskania tego statusu, a także art. 156 § 1 pkt 3 wprowadzającego sankcję stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował tryb art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę zarzucając jej : a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik w tym w szczególności art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 kpa oraz art. 105 kpa poprzez umorzenie postępowania, niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy oraz przyjęcie iż zachodzi powaga rzeczy osądzonej, b. naruszenie przepisów prawa materialnego w tym w szczególności przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 8 stycznia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania zakreślając termin 7 dni na ewentualne przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. U podstaw rozstrzygnięcia organów obu instancji legło ustalenie, że sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była już raz rozpoznawana przez organy administracji i zakończona została decyzją odmawiającą zwrotu działki [...] (obecnie działki [...]) z uwagi na jej wykorzystanie zgodne z celem wywłaszczenia. Skarżąca podnosiła w skardze, że organ nie wykonał wyroku NSA, nie wskazując jednak o jaki wyrok chodzi. Prawdopodobnie Skarżącej chodziło o wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r. I OSK 890/15 oddalający skargę kasacyjną od wyroku tutejszego sądu z 3 grudnia 2014 r. I SA/Wa 2176/14. W wyroku z 3 grudnia 2014 r. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające Skarżącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sądy obu instancji uznały, że nieprawidłowe było stanowisko organów, co do braku możliwości zastosowania do nieruchomości przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z uwagi na jej nabycie przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji ponownie odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tym razem z uwagi na ustalenie, że w zakresie działki [...] (obecnie [...]) zrealizowany został cel wywłaszczenia zaś działka [...] zajęta jest po drogę krajową [...] i nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Decyzja Wojewody z [...] października 2017 r. odmawiając zawrotu nieruchomości jest prawomocna. Tutejszy sąd wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. IV SA/WA 3429/17 oddalił skargę wniesioną na nią przez Skarżących. Wyrok z 24 kwietnia 2018 r. jest prawomocny. Ewentualne zarzuty dotyczące niewykonania przez organy zaleceń zwartych w wyroku NSA z 19 kwietnia 2016 r. mogły być podnoszone na etapie skargi od decyzji Wojewody z [...] października 2017 r. Po prawomocnym oddaleniu przez sąd skargi na decyzję z [...] października 2017 r., w ramach kontroli decyzji o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości wywołanego kolejnym wnioskiem, zarzuty dotyczące niewykonania zaleceń zawartych w wyroku NSA nie mogą już być podnoszone. Skarżąca kwestionuje przyjęcie przez organy, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej uzasadniająca umorzenie postępowania. Innymi słowy Skarżąca uważa, że jej wniosek z [...] maja 2020 r. skutkował powstaniem innej sprawy administracyjnej, niż sprawa zakończona decyzją z [...] października 2017 r. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy konstytutywne oraz elementy realne. Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej to norma uprawniająca do konkretyzacji prawa oraz norma konkretyzowana, to jest norma, mająca postać abstrakcyjną, którą dany organ winien zastosować w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego, przy czym zastosowanie tej normy odbywa się poprzez wydanie aktu administracyjnego. Oznacza to, że możliwe jest wydanie zarówno aktu przyznającego stronie określone uprawnienie (w tym przypadku uprawnieniem tym byłoby wstrzymania postępowania egzekucyjnego) lub nakładającego na stronę określony obowiązek jak i poprzez wydanie aktu odmawiającego przyznania stronie określonego uprawnienia lub nałożenia na nią określonego obowiązku. Weryfikacja elementów stanu faktycznego objętych hipotezą normy konkretyzowanej stanowi sedno procesu jurysdykcyjnego. Elementy realne sprawy administracyjnej to podmioty stosunku administryjnoprawnego to jest podmiot czynny (organ uprawniony z mocy normy kompetencyjnej do wydania rozstrzygnięcia) oraz podmiot bierny (będący adresatem rozstrzygnięcia), którym w tym przypadku jest Skarżąca. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się również fakty sprawy czyli stan faktyczny od którego zależy możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (zastosowania normy kompetencyjnej) i stan faktyczny od którego zależy rozstrzygnięcie (czyli stan faktyczny objęty hipotezą normy konkretyzowanej). Innymi słowy mówiąc, tożsamość sprawy będzie miała miejsce gdy w sprawach tych zachodzić będzie tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego. Sprawa dotyczy tych samych podmiotów (Skarżącej i Starosty jako organu pierwszej instancji oraz Wojewody jako organu odwoławczego). Dotyczy również zwrotu tej samej działki, to jest nr [...] o pow. [...] ha, a obecnie stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]). Powstaje natomiast pytanie, czy w obu sprawach występują te same elementy konstytutywne. W sprawie zakończonej decyzją Wojewody z [...] października 2017 r. podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był (zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w wyroku z 3 grudnia 2014 r. I SA/Wa 2176/14 i przez NSA w wyroku z 19 kwietnia 2016 r. I OSK 890/15) art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy. Podstawą faktyczną odmowy zwrotu nieruchomości było ustalenie, że został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, nie zachodzi zatem przesłanka jej zbędności w rozumieniu art. 136 ustawy. Skarżąca w swoim wniosku z [...] maja 2020 r. powoływała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15. W wyroku tym sąd konstytucyjny uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zatem stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytej na podstawie umowy cywilnej w trakcie rokowań poprzedzających wszczęcie powstępowania wywłaszczeniowego (art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby być uznane za zmieniające stan prawny sprawy jedynie w sytuacji, w której przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości w decyzji Wojewody [...] października 2017 r. byłoby uznanie przez organy, że nieruchomość nabyta została w drodze umowy w trakcie rokowań prowadzonych w trybie art. 114 ustawy o gospodarce a w konsekwencji nie ma podstaw do zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie Trybunału nie wpływa zatem na elementy konstytutywne niniejszej sprawy. Nie można więc uznać, by w sprawa wywołana wnioskiem Skarżącej z [...] maja 2020 r. była inną sprawą w stosunku do sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. Uznać zatem należy, że zarówno w niniejszej sprawie jak i w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] października 2017 r. na elementy konstytutywne składały się : norma wynikająca z art. 136 i art. 137 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jako norma konkretyzowana), oraz norma kompetencyjna zawarta w art. 4 pkt 9 tejże ustawy uprawniająca właściwego starostę w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa do zastosowania normy konkretyzowanej, to jest do orzeczenia w sprawie zwrotu nieruchomości. We wniosku z [...] maja 2020 r . Skarżąca oprócz żądania zwrotu działki [...] (obecnie [...]) wystąpiła również o rozłożenie na raty na okres 10 lat odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa oraz nieuwzględnienie w wysokości odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa nakładów poczynionych przez KGP w zakresie wymiany i naprawy elementów budynku. Żądania te nie były zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie zakończone decyzją Wojewody z [...] października 2017 r. Realizacja tych żądań uzależniona była jednak od pozytywnego rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro wniosek w tym zakresie został już rozpoznany wcześniejszą decyzją brak i nie było możliwe jego ponowne rozpoznawanie w obecnym postępowaniu, fakt złożenia dodatkowych roszczeń o charakterze akcesoryjnym nie skutkował powstaniem nowej sprawy administracyjnej. Orany obu instancji prawidłowo zatem uznały, że wniosek Skarżącej z [...] maja 2020 r. dotyczył sprawy uprzednio już rozpoznanej decyzją z [...] października 2017 r. W konsekwencji organy prawidłowo wywiodły, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postępowanie. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego sąd uznał za niezasadne i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.