I SA/Wa 2528/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia T. C., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył T. C.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] marca 2019 r. T. C. wystąpił o wydanie zaświadczenia o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności w udziale związanym z własnością miejsca postojowego nr [...] w budynku przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na ww. postanowienie złożył T. C.. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów. Kolegium wskazało, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działki ewidencyjne nr [...] i [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Z ww. księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] stanowi użytek BI - inne tereny zabudowane, a działka nr [...] stanowi użytek BP - zurbanizowane tereny niezabudowane. Z kolei z wydruku mapy wynika, że na działce znajdują się cztery budynki mieszkalne. Organ podniósł następnie, że odmawiając wydania zaświadczenia Prezydent wskazał, że na gruncie znajdują się również inne obiekty budowlane, tj. pas drogowy zajęty pod drogę powiatową (ul. [...]), a na tym pasie znajdują się urządzenia związane z ruchem drogowym: ogólnodostępny chodnik oraz miejsca postojowe. Kolegium wskazało, że ustawa z 20 lipca 2018 r. przewiduje w art. 1a, że jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W niniejszej sprawie, poza budynkami mieszkalnymi na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się inne budynki. Niemniej jednak na ww. nieruchomości znajdują się chodnik oraz miejsca postojowe dotyczące ul. [...]. Kolegium wskazało, wobec treści art. 1 ust. 2 ustawy, że część pasa drogowego ul. [...] (chodnik i miejsca postojowe), nie stanowią obiektów budowlanych umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W ocenie organu, nie jest zatem możliwe wydanie żądanego zaświadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł T.C. zarzucając mu: 1) negatywne rozpoznanie przesłanki z art. 1 ust. 1 i art. 1a ustawy przekształceniowej z pominięciem Prezydenta [...] jako organu pierwszej instancji w sytuacji zmiany przepisów prawa w toku rozpoznawania sprawy przez Kolegium, która to zmiana przepisów powinna obligatoryjnie skutkować uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) niewyjaśnienie przez Kolegium faktycznych i prawnych powodów odmowy zastosowania przesłanki z art. 1 ust. 1 i art. 1a, co wskazuje na dowolność odmowy zastosowania pierwotnej i znowelizowanej przesłanki przekształceniowej; 3) dokonanie rozszerzającej wykładni art. 2 ustawy przekształceniowej w sytuacji gdy art. 2 tej ustawy stanowi wyjątek od zasady powszechnego przekształcenia z urzędu z dniem 1 stycznia 2019 r (art. 1 ust. 1a ustawy) i jako wyjątek, zgodnie z orzecznictwem i doktryną nie może być interpretowany rozszerzająco; 4) nieprawidłową wykładnię przesłanek z art. 1 ust. 1 i art. 1a ustawy i niewłaściwe jej zastosowanie; 5) bezpodstawne ustalenie istnienia drogi publicznej i/lub pasa drogowego na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...]; 6) niewyjaśnienie przez Kolegium faktycznych i prawnych powodów przyjęcia istnienia na spornej nieruchomości drogi publicznej i/lub pasa drogowego; 7) dokonanie ustaleń co do istnienia drogi publicznej wbrew zapisom w istniejących rejestrach (wypis z rejestru gruntów, odpis z księgi wieczystej, zapisy planu zagospodarowania przestrzennego) oraz wbrew przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych; 8) brak zobowiązania Prezydenta do wykazania podstaw faktycznych i prawnych, w oparciu o które w jego ocenie istnieje na nieruchomości droga publiczna i/lub pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż organ powinien wykazać istnienie podstaw do wydania zaświadczenia określonej treści posiadanymi przez siebie danymi w rejestrach i innych zbiorach danych; 9) przyjęcie, bez weryfikacji, twierdzenia organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do spornej nieruchomości istnieje zakaz obrotu (rzecz jest wyłączona z obrotu), podczas gdy taki zakaz nie istnieje, gdyż notariusze sporządzają akty notarialne, których przedmiotem jest zbycie mieszkania czy miejsca w lokalu garażowym, z jednoczesnym zbyciem udziału w działce, co do której istnieje rzekomo zakaz obrotu; 10) nieuwzględnienie nakazu rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść petenta przy dokonywaniu wykładni przesłanki przekształceniowej oraz przy ustalaniu istnienia drogi publicznej, tj. naruszenie art. 81 a § 1 kpa; 11) pominięcie, że plan zagospodarowania przestrzennego nie skutkuje powstaniem drogi publicznej od chwili uchwalenia tego planu, ale dopiero, w razie wdrożenia podziału, umożliwia po jego dokonaniu, wydzielenie działek "pod" ustanowienie "przyszłej" drogi publicznej, a zaświadczenie powinno być wydawane w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, a nie w oparciu o przyszły stan faktyczny czy prawny; 12) nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotem zaświadczenia mogą być przyszłe stany faktyczne i prawne, tj. przyszłe drogi publiczne, skoro bowiem aktualnie nie ma drogi publicznej czy pasa drogowego, to należy rozumieć, że Kolegium rozstrzygało co do przyszłego stanu prawnego i faktycznego, co do mogącej powstać dopiero drogi publicznej/pasa drogowego, która jednak np. wskutek zmiany planu bądź braku działań miasta może nie powstać w przyszłości; 13) dokonanie wykładni rażąco sprzecznej z art. 31. ust. 2 Konstytucji RP (wymóg nakładania obowiązków ustawą) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności), art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa, zasada niedyskryminacji) i sprzecznej z przepisami określającymi przedmiot i zakres wydawanego zaświadczenia (art. 217 kpa. art. 218 kpa); 14) pominięcie nielojalnego działania gminy, która przedstawia nieprawdziwe twierdzenia co do istnienia drogi publicznej oraz co do powodów niedokonania przez gminę wydzielenia planowanego pasa drogowego w sytuacji oczywistej możliwości dokonania takiego wydzielenia działki w oparciu o art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 pkt 1 tej ustawy; 15) pominięcia tego, że pod pozorem odmowy wydania zaświadczenia Miasto zmusza mieszkańców do wydzielenia działki pod pas drogowy na ich koszt, w sytuacji gdy zadania infrastruktury drogowej są finansowane przez gminę; 16) pominięcia długoletniego zaniechania przez gminę wydzielenia działki pod pas drogowy z urzędu w oparciu o art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 pkt 1 tej ustawy i wykorzystywania obecnie tego długoletniego zaniechania na niekorzyść mieszkańców przy odmowie przekształcenia. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z [...] stycznia 2020 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę i przedstawił dodatkową argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu, z dniem [...] stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności w udziale związanym z własnością miejsca postojowego nr [...] w budynku przy ul. [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia uznając, że sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Podstawą takiej oceny było ustalenie, na podstawie ewidencji gruntów i budynków, mapy z systemu GEOMAP oraz uchwały nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...], że na spornej nieruchomości usytuowane są cztery budynki mieszkalne oraz inne obiekty budowlane, tj. pas drogowy zajęty pod drogę powiatową ul. [...] (chodnik i miejsca postojowe). W ocenie Sądu, organ nie dokonał prawidłowej oceny dokumentów w postaci informacji z księgi wieczystej. Nie uwzględnił też w ogóle zapisów prowadzonej przez siebie ewidencji gruntów i budynków. Przy piśmie procesowym z 31 stycznia 2020 r. skarżący złożył uproszczony wypis z ewidencji gruntów (a dokument ten powinien dołączyć organ do akt administracyjnych). Z ww. rejestru, stanowiącego rejestr urzędowy, oraz dołączonego przez skarżącego do pisma z [...] stycznia 2020 r. wyrysu z mapy ewidencyjnej przedmiotowej nieruchomości w skali 1:500, wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że działka nr [...] i działka nr [...] stanowią użytek B - tereny mieszkaniowe. Z kolei, w Dziale I-O księgi wieczystej nr [...] (k. 27 akt administracyjnych), jako sposób korzystania z działki nr [...] wskazano użytek BI – inne tereny zabudowane, a z działki nr [...] – użytek BP – zurbanizowane tereny niezabudowane. Ponadto, w ww. mapy ewidencyjnej wynika, że wskazywana przez organ ulica [...] stanowi odrębną działkę ewidencyjną drogową nr [...]. Powoływany przez organ portal mapowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa. Nie może zatem stanowić źródła dowodowego i ani organ ani Sąd nie mają podstaw do tego aby na tego rodzaju dokumencie opierać ustalenia faktyczne. Informacje zawarte w powołanych dokumentach nie pozwalają zaaprobować stanowiska organu, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi pas drogi powiatowej. Stanowiska tego nie można przy tym wywodzić, jak czynią to organy, z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, że część przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczona pod drogę publiczną. W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się bowiem, że należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w planie miejscowym) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej (nadawanie takiej kategorii następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych, więc nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym). Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego, i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze publicznej następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tego gruntu i wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Wcześniejsze nadanie kategorii jakiejś drodze byłoby też sprzeczne z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także z art. 140 Kodeksu cywilnego (tak: E. Bończak – Kucharczyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany, LEX 2020). Podsumowując, sam fakt planistycznego przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczną, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu i wybudowania na nim drogi, nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia. Wobec powyższego, Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 80 kpa oraz art. 4 ust. 1 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe ustalenie, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się pas drogowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę dokumentów urzędowych, a następnie ustali czy w świetle tych dokumentów istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy. ----------------------- 7