I SA/Wa 2529/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rocznej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz "[...]" Sp. z o. o. w W. kwotę 4277 (cztery tysiące dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] ustalającą należną od odwołującej się roczną opłatę w wysokości 21.995,37 zł z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., przy [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], okresem wnoszenia tej opłaty 33 lata, licząc od dnia przekształcenia. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest właścicielem lokalu użytkowego [...] usytuowanego w budynku położonym w W. przy [...], z którym na dzień 31 grudnia 2018 r. związane było prawo użytkowania wieczystego (w odpowiednim udziale) gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będącego własnością [...]. Z tytułu użytkowania wieczystego spółka zobowiązana była do ponoszenia opłaty rocznej ustalonej według stawki 1% ceny nieruchomości gruntowej. Zaświadczeniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent [...] potwierdził spółce przekształcenie - na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "ustawa przekształceniowa" - z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], oraz wskazał, że opłata przekształceniowa z tego tytułu w odniesieniu do loku nr [...] wynosi 21 99,57 złotych i winna być wnoszona przez okres 33 lat. Wysokość tej opłaty ustalono przy zastosowaniu stawki 3% ceny. W tym stanie rzeczy spółka P. Sp. z o.o., kwestionując zarówno wymiar tej opłaty i wskazany w zaświadczeniu okres jej wnoszenia, wystąpiła o jej ustalenie i określenie okresu pobierania w drodze decyzji. W następstwie rozpoznania tego podania Prezydent [...], decyzją z[...] czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2020 r., powołując art. 1, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust.1 pkt 3 i ust. 4, art. 7 ust. 6a oraz art. 21 ust. 3-5 ustawy przekształceniowej, orzekł o ustaleniu tej opłaty i okresie jej wnoszenia w sposób tożsamy jak w zaświadczeniu. W motywach decyzji podano, że lokal nr [...] usytuowany w budynku przy ul. [...] jest lokalem niemieszkaniowym, a zatem do 31 grudnia 2018 r. stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jako prawa związanego z własnością tego lokalu w wymiarze 1% ustalona była w wysokości niezgodnej z faktycznym sposobem użytkowania gruntu. Taka stawka bowiem właściwa jest dla lokali mieszkalnych. Zatem dokonano jej zmiany na stawkę 3%, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej, jako właściwej dla lokali, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r., poz. 1990) przywoływanej dalej jako: "u.g.n." Okres wnoszenia opłaty (33 lata) ustalono zaś, mając na względzie tę stawkę, stosownie do art. 7 ust. 6a pkt 3 ustawy przekształceniowej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. "P. " sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej przez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem roczna wysokość opłaty przekształceniowej winna być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a więc w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej - 7.331,39 zł; 2. art. 7 ust. 6a pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej i w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n., przez ich błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że Prezydent [...] prawidłowo ustalił dla skarżącej opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność na kwotę 21.995,37 zł rocznie, przy jednoczesnej zmianie stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z 1% na 3% i wskazał, że okres wnoszenia tej opłaty to 33 lat, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania tych przepisów w ramach niniejszego postępowania i zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w toku postępowania ustalającego wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, ponieważ pozostaje to w sprzeczności z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem dotychczasowa stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowanie wieczystego obowiązująca skarżącą w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynosiła 1%, dla której zgodnie z ustawą przekształceniową przewidziano 99 letni okres uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego we własność; W konsekwencji zaś tych naruszeń niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz niezastosowanie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] zamiast jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania. Odwołując się do poglądów prawnych wyrażonych w przywoływanych w motywach skargi wyrokach sądów administracyjnych, skarżąca wywodziła, że nie jest dopuszczalne przy podejmowaniu decyzji wydawanej w wyniku zakwestionowania wymiaru i okresu ponoszenia opłaty rocznej za przekształcenie wskazanej w zaświadczeniu, ustalania podstawy wymiaru tej opłaty w oparciu o stawki inne niż obowiązujące w przeddzień przekształcenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zakwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, której art 1 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy nowy właściciel gruntu obowiązany jest ponieść na rzecz dotychczasowego właściciela opłatę przekształceniową, której wysokość, w myśl art. 7 ust. 2, jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Informację o wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenie - stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej - zwierane są w zaświadczeniu wydawanym przez właściwy organ wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Ten zaś przepis stanowi, że jeśli właściciel nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Do czasu zakończenia postępowania ustalającego wysokość i okres wnoszenia opłaty, opłata wnoszona jest w wysokości wskazanej w zaświadczeniu. Ustalona w postępowaniu wysokość opłaty obowiązuje od dnia przekształcenia (art. 6 ust. 2). Jako, że w dacie, w której z mocy ustawy następowała konwersja prawa, mogły zaistnieć sytuacje, gdy toczyły się postępowania mające na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizację (względnie ustalenie) stawek procentowych tej opłaty, ustawodawca w art. 21 omawianej ustawy zawarł unormowania dotyczące ich dalszego prowadzenia, jak również określił konsekwencje takich postępowań w odniesieniu do opłaty przekształceniowej. Zwarł także regulację odnoszącą się do trybu postępowania w sytuacji stwierdzenia, że w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, stanowiąc w ust. 3 art. 21, że właściwy organ, po tym dniu ustala tę stawkę, stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustaloną w ten sposób stawkę stosuje się do ustalenia wysokości opłaty (art. 21 ust. 4). Stosownie natomiast do ust. 5 art. 21 powołanej ustawy, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, opłatę wnosi się w wysokości odpowiadającej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby od dnia 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Jeżeli w wyniku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego lub ustalenia albo aktualizacji stawki procentowej ustalona zostanie nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, opłata wnoszona jest w nowej wysokości wynikającej z tej aktualizacji lub tego ustalenia i obowiązuje od dnia 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Do nadpłaty lub niedopłaty opłaty stosuje się odpowiednio przepis art. 6 ust. 3. Z kolei w myśl art. 21 ust. 8 ustawy przekształceniowej, jeżeli w wyniku postępowań, o których mowa w ust. 1-3, zostanie ustalona nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ zawiadamia na piśmie właściciela o dopłacie do wniesionej opłaty jednorazowej, a w przypadku nadpłaty właściwy organ zwraca właścicielowi nadwyżkę wniesionej opłaty jednorazowej. Mając na względzie te unormowania organy, po stwierdzeniu, że obowiązująca w dniu przekształcenia stawka opłaty za udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem niemieszkalnym (ustalona na poziomie 1%) nie odpowiadał stawce, która w takim przypadku winna obowiązywać - zwarzywszy na faktyczny sposób użytkowania gruntu przez skarżącą spółkę - w zaświadczeniu, a następnie w wydanej w trybie art. 6 ust. 1 ustawy przekształceniowej decyzji, ustaliły tę opłatę według stawki wynikającej z faktycznego sposobu użytkowania gruntu (tj. wg stawki 3%). W konsekwencji czego adekwatnie do niej, jak też podmiotu który miał uiszczać opłatę (będącego przedsiębiorcą), kierując się dyspozycją art. 7 ust. 6a pkt 3 powołanej ustawy, ustaliły także okres jej ponoszenia na 33 lata. Taki sposób jej ukształtowania, na etapie wydawania ww. decyzji, pozostaje jednak w sprzeczności z przywołanymi wyżej unormowaniami. Jak trafnie bowiem wywodzono w skardze, odwołując się w tej mierze do poglądów prawnych wyrażonych m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 czerwca 2020 r. II SA/Kr 214/20, II SA/Kr 56/20 i II SA/Kr 1180/19, które skład orzekający w sprawie podziela, decyzja ustalająca opłatę przekształceniową, wydawana w związku z zakwestionowaniem przez stronę ujętej w zaświadczeniu informacji o jej wysokości i okresie pobierania, ma charakter deklaratoryjny. W konsekwencji czego ustalona nią opłata (analogicznie jak w zaświadczeniu wydawanym w trybie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy przekształceniowej) musi być adekwatna do opłaty rocznej ustalonej przy zastosowaniu stawki, obowiązującej w przeddzień przekształcenia, a nie takiej jaka by obowiązywała od 1 stycznia 2019 r., o ile doszłoby do skutecznego przeprowadzenia procedury aktualizacji stawki opłaty rocznej. Innymi słowy na tym etapie postępowania organ nie może ustalić opłaty w innej wysokości niż ta, która do przekształcenia prawa obowiązywała użytkownika wieczystego. Użyte w redakcji przepisu art. 7 ust. 2 sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" odnosi się wszak do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Z takim jej charakterem przemawia również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia, które jest aktem potwierdzającym wyłącznie określone fakty lub stan prawny, a nie go kreującym. To natomiast, że w przypadku przeprowadzenia po dacie przekształcenia procedury aktualizacyjnej stawki procentowej (na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami), ta nowa stawka będzie obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r. – o czym przesądza art. 25 ust. 5 ustawy przekształceniowej - nie uprawnia do wnioskowania, że opłatę uwzględniającą odmienną od dotychczasowej stawkę organ może ukształtować już na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Takie podejście, z jednej strony wypaczałoby deklaratoryjny charakter owej decyzji, z drugiej zaś prowadziłoby do obejście ustanowionej w ustawie o gospodarce nieruchomościami procedury aktualizacji stawki opłaty rocznej i rozstrzygania wynikłych na tym tle sporów przez sąd powszechny (por. art. 73 ust. 2d u.g.n.). Czyniłoby także zbędnym, przewidziany w art. 21 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy przekształceniowej obowiązek pisemnego powiadamiania właściciela o konieczności dopłaty do opłaty, skoro finalny jej wymiar miałaby być już ustalony w decyzji. Podobnie zbędne by było w takim przypadku nałożenie na organ obowiązku zawiadomienia właściciela o dopłacie do wniesionej opłaty jednorazowej (art. 21 ust. 8). Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że przy podejmowaniu decyzji w związku ze zgłoszonymi zastrzeżeniami co do wymiaru opłaty przekształceniowej wskazanej w zaświadczeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 4 powołanej ustawy, art. 21 tej ustawy w ogóle nie znajduje zastosowania. Podejmując zatem z jego uwzględnieniem kwestionowaną decyzję organy obu instancji naruszyły nie tylko art. 7 ust. 2 omawianej ustawy, ale także ww. przepis, poprzez jego zastosowanie, w stanie faktycznym, który ich do tego nie uprawniał. Konsekwencją powyższego było także błędne oznaczenie okresu uiszczenia opłaty przez przedsiębiorcę (33 lata), który to okres właściwy jest wyłącznie przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty wynoszącej 3% (art. 7ust. 6 a pkt 3 ustawy przekształceniowej). Z tych przyczyn zaskarżona decyzja, jak też poprzedzając ją decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło natomiast na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku wydania decyzji potwierdzającej wymiar opłaty rocznej przy zastosowaniu stawki obowiązującej w przeddzień przekształcenia prawa i adekwatnego do niej oznaczenia okresu jej wnoszenia przez spółkę. Powyższe nie wyklucza oczywiście możliwości zainicjowania w zgodzie ze stosownymi odpowiedni przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami procedury aktualizacji owej stawki, o ile były właściciel ([...] ) podtrzyma swoją ocenę co do jej nieadekwatności z uwagi na faktyczny sposób wykorzystania gruntu pozostającego do 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki, w udziela związanym z własnością lokalu niemieszkalnego w budynku na tym gruncie posadowionym. ----------------------- 4