I SA/Wa 2530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant specjalista Monika Chorzewska- Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. B. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołań D. B. i J. W. (dalej "skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] (dalej "Powiat") z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu położonego w W., [...], oznaczonego jako dz. ew. nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], zajętego pod część ulicy [...], utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. (dalej "Prezydenta"), Wojewoda stwierdził nabycie przez Powiat z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu położonego w W., [...], oznaczonego jako dz. ew. nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], zajętego pod część ulicy [...] (dalej "przedmiotowy grunt" albo "przedmiotowa działka"), na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.), dalej "ustawy z 1998 r.". 2. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odwołanie skarżących od decyzji Wojewody, Minister utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. W sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki, wskazane w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., konieczne do stwierdzenia przejścia na Powiat z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej działki. 2. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa a osób fizycznych, tj. skarżących, na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1991 r. Rep. [...]. 3. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...] (droga powiatowa). Zajęcie działki pod wskazaną wyżej drogę potwierdzają w szczególności zgromadzone w aktach sprawy: 1) pisma Zarządu Dróg Miejskich (dalej "ZDM") z dnia 18 marca 2011 r., 28 czerwca 2012 r. i z dnia 11 lipca 2013 r., 2) wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] wg stanu na dzień 27 marca 1997 r., 3) mapa sytuacyjna ulicy [...] z 1997 r. 4. W dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością było sprawowane władztwo publicznoprawne. Powyższy fakt potwierdzają kopie ksiąg obmiarów robót nr [...] za okres od stycznia 1996 r. oraz nr [...] za okres od 2 stycznia 1997 r., poświadczające wykonywanie przez ZDM czynności porządkowych na ulicy [...] oraz treść wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] wg stanu na dzień 27 marca 1997 r. 5. Zaznaczyć przy tym należy, że już w akcie notarialnym darowizny z dnia [...] stycznia 1991 r. zaznaczono, że działka nr [...] (w miejsce której wpisano następnie działkę nr [...]) znajdowała się przy ulicy [...]. Późniejszy fakt nadania temu odcinkowi drogi nazwy ulica [...], która od 1 stycznia została zaliczona do dróg publicznych gminnych, nie ma znaczenia dla oceny zajęcia tego fragmentu pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Przedmiotowa działka nie mogła przejść z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność W., skoro w tej dacie ten fragment drogi posiadał status drogi powiatowej. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra, wskazując na wadliwość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i sformułowanych na ich podstawie ocen prawnych. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.10 § 1, art.7 i art.77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art.8 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art.8 ustawy o drogach publicznych w związku z art.3 pkt 1 i 3 i art.5 Prawa budowlanego oraz art.73 ust.1 ustawy z 1998 r. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Na mocy art.134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., wydano z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie wydania obu orzeczeń, obligującym Sąd do wyeliminowania obu orzeczeń z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; dalej: "ustawa"), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. 2. Rozpoznając sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyrażającym między innymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. 3. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że wskazanych wyżej obowiązków organy nie dochowały. Wbrew stanowisku obu orzekających w niniejszej sprawie organów stwierdzić należy bowiem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dostarcza danych niezbędnych do jednoznacznego ustalenia, czy objęta kontrolowanym postępowaniem działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. 4. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...], stanowiącą drogę powiatową. Fakt ten miałyby potwierdzać następujące dowody: 1) pisma ZDM z dnia 18 marca 2011 r., 28 czerwca 2012 r. i z dnia 11 lipca 2013 r., 2) wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] wg stanu na dzień 27 marca 1997 r., 3) mapa sytuacyjna ulicy [...] z 1997 r. W ocenie Sądu dokumentacja ta nie stanowi jednakże dostatecznego potwierdzenia wskazanej wyżej okoliczności. Ocena zebranego przez organ materiału dowodowego nie daje bowiem przekonujących podstaw do wykluczenia takiej ewentualności, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka znajdowała się nie w pasie drogowym drogi publicznej – ulicy [...], a w pasie drogowym innej drogi, tj. ulicy [...], której status prawny w dniu 31 grudnia 1998 r. (tj. kwestia posiadania statusu drogi publicznej) nie był przez organy badany. 5. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego działka nr [...] znajduje się obecnie w pasie drogowym ulicy [...], co wynika ze zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym wydruków ze strony internetowej [...]. Orzekające w sprawie organy nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że taki stan faktyczny (wynikający najprawdopodobniej z włączenia określonego odcinka ulicy [...] do ulicy [...]) został ukształtowany dopiero po 31 grudnia 1998 r., natomiast w tej dacie przedmiotowa działka znajdowała się jeszcze w pasie drogi publicznej - ulicy [...]. Dowodem na wyczerpujące rozpatrzenie tego aspektu sprawy nie jest bardzo ogólnie sformułowana ocena Ministra, zawarta w zaskarżonej decyzji, iż: "Późniejszy fakt nadania temu odcinkowi drogi nazwy ul. [...], która od 1 stycznia 2005 r. została zaliczona do dróg publicznych gminnych, nie ma znaczenia dla oceny zajęcia tego fragmentu pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r.". 6. Wątpliwości w tym właśnie zakresie sprawy zostały szczegółowo wyartykułowane w opinii geodety uprawnionego z dnia [...] kwietnia 2014 r., sporządzonej na zlecenie organu odwoławczego. W opinii tej sformułowano kategoryczny wniosek, że "zebrana w sprawie dokumentacja jest niewystarczająca do potwierdzenia faktu zajętości w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod drogę publiczną.". W ocenie Sądu niepodzielnie przez Ministra stanowiska geodety, jakkolwiek formalnie dopuszczalne w świetle art.80 k.p.a., było nietrafne. 7. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego (upoważnienie do wyeliminowania z obrotu prawnego – obok będącej przedmiotem skargi decyzji Ministra – także decyzji Wojewody wynika z przywołanego na wstępie art.135 p.p.s.a.). 8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpozna wniosek Prezydenta o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej działki przez Powiat, dokonując szczegółowych ustaleń odnośnie tego, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działka ta istotnie wchodziła w skład pasa drogowego ulicy [...], czy też nie. Podkreślić przy tym należy, że fakt ten winien być potwierdzony mapą geodezyjną, odzwierciedlającą stan terenu, istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. (mapa winna być zaopatrzoną w tym zakresie stosowną adnotacją geodety). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit.c oraz art.152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.