I SA/Wa 2532/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi D. G. i H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących D. G. i H. G. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdej ze skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. G., H. G. oraz K. Z. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającej pozwolenia Miastu W. na podział nieruchomości, którą stanowi działka nr[...], położona przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] złożył do [...] Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na podział działki nr [...], poprzez wydzielenie z niej projektowanych działek o nr [...], do wniosku dołączając projekt podziału. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Konserwator Zabytków nie pozwolił Miastu W. na podział nieruchomości, którą stanowi działka nr [...], położona przy ul. [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, iż przede wszystkim należy wyjaśnić kwestię wstępną, jaką stanowi zagadnienie legitymacji podmiotu, który wystąpił z odwołaniem, tj. trzeba zbadać, czy D. G., H. G. oraz K. Z. mają przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568 z póżn. zm.), dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej; zgodnie zaś z ust. 5, pozwolenie takie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się przy ul. [...], wpisanej jako założenie urbanistyczne do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r., ponadto pod nr rej. [...] układ urbanistyczny [...], został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 § 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasadnicze znaczenie ma wskazany zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest dokonanie podziału zabytkowego obszaru, wpisanego do rejestru zabytków. Ponadto organ wskazał, iż ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera, odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36, szczegółowego unormowania, w związku z powyższym zastosowanie ma art. 28 kpa, jako norma ogólna. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na podział nieruchomości ma na celu zapewnienie właściwych warunków utrzymania i zachowania dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do sprawowania opieki nad zabytkami zobowiązani są ich właściciele i użytkownicy zabytków. Instytucje ustawy o ochronie zabytków nie stanowią natomiast instrumentu ochrony interesów osób zgłaszających roszczenia do zabytkowych nieruchomości, a przepisy tej ustawy nie zawierają norm kreujących interes lub obowiązek dla osób trzecich, tj. osób nie posiadających tytułu prawnego do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub położonej na obszarze do takiego rejestru wpisanym. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na odwołujące się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień, nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę interesu prawnego odwołujących się. Wprawdzie planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jednak na dzień wydania decyzji odwołujące się nie dysponują tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, bowiem roszczenia ich nie zostały dotychczas rozstrzygnięte, a zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym podmiotu, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, powoduje umorzenie postępowania odwoławczego. Błędne uznanie podmiotu za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji nie powoduje, że podmiot ten otrzymuje przymiot strony w tym postępowaniu. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły D. G., H. G. oraz K. Z. i domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie i argumentów podniesionych przez skarżące w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2010 r., czego konsekwencją jest brak rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy; oraz (2) art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż podmiot, który nie wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości nie posiada przymiotu strony w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy w sposób bezpośredni jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja jest ważna. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Jak wynika z akt sprawy, uczestniczka postępowania administracyjnego K. Z. zmarła w dniu [...] lipca 2010 r., a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kierując zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r. do tej strony – skierował ja w istocie do osoby nieżyjącej. Stwierdzić należy, że osoba fizyczna może być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną, którą należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie art. 8 kodeksu cywilnego, zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego; w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym, co należy podkreślić, nie ma znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe i ustali strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem oraz pominął pozostałe zarzuty skargi, uznając ich rozpoznawanie za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.