I SA/Wa 2533/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi F. U. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z 29 września 2023 r. nr 095213161/GSOL po rozpoznaniu wniosku F. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 6 września 2023 r. nr 095213161/GSOL w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: F. U. wnioskiem z 31 lipca 2023 r. wystąpił do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z 6 września 2023 r. odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pieniężnego w związku z niespełnieniem przez wnioskującego przesłanek określonych w ustawie z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073). F. U. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z 29 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję 6 września 2023 r. wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 26 maja 2023 r. świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Organ zaznaczył, że F. U. udowodnił okres pełnienia funkcji sołtysa przez co najmniej dwie kadencje, ale krócej niż przez 8 lat, tj. funkcję tę pełnił przez 7 lat 11 miesięcy i 28 dni. Tym samym nie legitymuje się on wymaganym okresem pełnienia funkcji sołtysa i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. F. U. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z 17 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 1004/23 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że pełnił funkcję sołtysa [...] przez dwie pełne kadencje w latach 2011-2019. Zdaniem skarżącego art. 2 ust. 1 ww. ustawy nie narzuca obowiązku pełnienia funkcji sołtysa przez 8 pełnych lat, a skoro pełnił funkcję sołtysa przez 8 lat kalendarzowych spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania świadczenia.  Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż niej wskazane. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. Uz 2023 r., poz. 208 – dalej jako: u.u.s.r.) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów, od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, na podstawie art. 127 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Wobec tego, postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak szereg podobieństw do odwołania, co oznacza, że wymaga tożsamych proceduralnych gwarancji bezstronności, co postępowanie dwuinstancyjne (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Gwarantem zachowania zasady bezstronności w postepowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio uczestniczył dany pracownik poddawana jest kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18). W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku F. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 6 września 2023 r. Zarówno decyzja z 6 września 2023 r. r., jak i wydana po rozpoznaniu wniosku decyzja z 29 września 2023 r. została podpisana przez Z. T.. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. Natomiast, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym przypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie podlegałaby wyłączeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS zastępcę kierownika. Należy bowiem zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy poprzez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r.). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zatem, w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a). Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Natomiast, przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Skoro pracownik brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z upoważnienia piastuna organu, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko. Mając na to uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji wyroku.