I SA/Wa 2536/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. oddala skargę. Decyzją z 25 kwietnia 2022 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku [...], orzekł o: 1. wpisie [...] spółka .o.o. z siedzibą w [...] na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (D.U. poz. 835), dalej "ustawa", 2. zastosowaniu wobec Skarżącego o którym mowa w pkt 1 środków: a) zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z 17 marca 2014 r., będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą osoby, o której mowa w punkcie 1, w pełnym zakresie, b) zakazie udostępniania skarżącej lub na rzecz wymienionej osoby - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z 17 marca 2014 r., c) zakazie świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b, d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (D.U.2021, poz. 1129 ze zm.), dalej "uzp". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść wniosku Szefa [...] o objęcie skarżącej środkami ograniczającymi, wskazanymi w art. 1 ustawy. Zdaniem organu, okoliczności wskazane w powyższym wniosku uzasadniają objęcie skarżącej sankcjami jako podmiotu dysponującego odpowiednimi środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014, pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. Organ przywołał uzasadnienie wniosku szefa [...] z którego wynika, że [...] [...] należący do największego producenta węgla w Rosji – [...] jest właścicielem 100 % udziałów w skarżącej spółce. Skarżący prowadzi na terenie Polski dystrybucję hurtową i detaliczną rosyjskiego węgla wydobywanego w koncernie [...]. Do chwili objęcia sankcjami 92% udziałów [...] należała do jego założyciela A. M., który był także beneficjentem rzeczywistym [...] Od 21 marca 2022 r. jako beneficjent rzeczywisty polskiej spółki wskazywana jest jego żona A. M. A. M. objęty jest sankcjami na podstawie rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014, zał. 1 poz. 721. Należy do kręgu najbardziej wpływowych rosyjskich przedsiębiorców, posiadających ścisłe związki z rządem Rosji. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu oraz agresję przeciwko Ukrainie. Jest obłożony także sankcjami Ukrainy i Wielkiej Brytanii. Nałożenie sankcji przyczyni się do zmniejszenia przychodów wymienionej firmy i podmiotów osiągających korzyści z jej działalności a tym samym wpłynie pośrednio na zmniejszenie przychodów budżetu Federacji Rosyjskiej z którego finansowana jest agresja przeciwko Ukrainie. Organ zaznaczył, że wskazany w sentencji decyzji zakres zastosowanych środków został określony stosownie do art. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji zawartych odpowiednio w art. 1 lit. d i g rozporządzenia 269/2014. Określając katalog środków wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji oraz względy bezpieczeństwa narodowego. Minister przywołał również art. 4 ust. 1 ustawy oraz art. 3 ust. 9 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. dotyczący możliwości ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W ocenie organu, taka sytuacja w sposób oczywisty występuje w sprawach tego rodzaju jak przedmiotowe postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca Spółka. Zarzuciła naruszenie: -przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 9 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. poprzez wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyłącznie literalnego brzmienia przepisu tj. ograniczenia zakresu uzasadnienia ze względów bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, co de facto doprowadziło do braku szczegółowego uzasadnienia przez organ I instancji dokładnych przesłanek zastosowania tego ograniczenia i jakie zagrożenie może nieść przedstawienie przez organ szczegółowego uzasadnienia decyzji; -naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji przy uwzględnieniu art. 3 ust. 9 ustawy a tym samym względów bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego z pominięciem przez organ wskazania w uzasadnieniu swojej decyzji najistotniejszych motywów rozstrzygnięcia, co uniemożliwia zrozumienie przez skarżącą podstaw wydania decyzji oraz ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie; -naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie powiązań właścicielskich pomiędzy A. M. a spółką, która była jedną z przesłanek nałożenia na nią sankcji przewidzianych w decyzji, co ma istotny wpływ na postępowanie; -naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie prawdopodobieństwa wykorzystania przez Spółkę środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celu wspierania agresji na Federację Rosyjską lub Ukrainę, co ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie; -brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a także na podstawie niekompletnego materiału dowodowego co doprowadziło do błędu w ustaleniach przez uznanie, że zasadne jest objęcie spółki sankcjami jako podmiotu co do którego zachodzi prawdopodobieństwo dysponowania środkami finansowymi, funduszami lub zasobami gospodarczymi w celu wspierania agresji na Federację Rosyjską lub Ukrainę rozpoczętą 24 lutego 2022 r., co ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie; -przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 215 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez wydanie decyzji służącej stosowaniu rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z 18 maja 2006 r., rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z 17 marca 2014 r. oraz rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z 31 lipca 2014 r., zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) 2022/396 z 9 marca 2022 r., z przekroczeniem dyspozycji przewidzianej przez wskazane rozporządzenia, co doprowadziło do nieważności postępowania zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organ, -przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie a tym samym bezzasadne wpisanie skarżącej na listę o której mowa w art. 2 ust 1 ustawy oraz zastosowaniu wobec Spółki innych środków przewidzianych w ustawie w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych; -przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 14 grudnia 2007 r. w zw. z art. 10 TFUE w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. dotyczących zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji poprzez zastosowanie w sposób zupełnie dowolny, arbitralny oraz uznaniowy wyjątkowo dotkliwych oraz ograniczających sankcji wobec osoby, która nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa ani tym bardziej dla obrotu gospodarczego w kraju, podczas gdy zgodnie z Konstytucją oraz ustawodawstwem europejskim wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny; -przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. dotyczących prawa własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia poprzez zastosowanie przez organ ograniczeń oraz sankcji dotyczących środków pieniężnych posiadanych przez spółką nieproporcjonalnych oraz niewspółmiernych do zamierzonych celów, a także w sposób nieuzasadniony ingerujących w prawo własności spółki, podczas gdy Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, natomiast własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. dotyczącego swobody działalności gospodarczej poprzez zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji w stosunku do Spółki, podczas gdy Rzeczypospolita Polska chroni własność a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, natomiast własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 TFUE w zw. z art. 22 Konstytucji R.P. dotyczącego swobody działalności gospodarczej poprzez zastosowanie przez organ I instancji w swojej decyzji w stosunku do Spółki nieproporcjonalnych, nieuzasadnionych oraz w pełni arbitralnych ograniczeń, które de facto uniemożliwiają prowadzenie przez Spółkę działalności na terenie Polski podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, który w tym miejscu nie znajduje uzasadnienia; -przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 9 ustawy z 13 kwietnia 2022 r., poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie literalnego brzmienia przepisu, tj. ograniczenia zakresu uzasadnienia ze względów bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, co de facto doprowadziło do braku szczegółowego uzasadnienia dokładnych przesłanek zastosowania tego ograniczenia i jakie zagrożenie może nieść przedstawienie przez organ szczegółowego uzasadnienia decyzji, -przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu treści art. 3 ust. 9 ustawy z 13 kwietnia 2022 r., a tym samym względów bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego z pominięciem wskazania w uzasadnieniu decyzji najistotniejszych motywów rozstrzygnięcia, co uniemożliwia zrozumienie przez skarżącą podstaw wydania decyzji oraz ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie; -przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie powiązań osobistych pomiędzy A. M. a Spółką, która była jedną z przesłanek nałożenia na Spółkę sankcji przewidzianych w decyzji, co ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie; -przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie prawdopodobieństwa wykorzystywania przez Spółkę środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celu wspierania agresji na Federację Rosyjską lub Ukrainę co ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie; -brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a także na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędu w ustaleniach poprzez uznanie, że zasadne jest objęcie Spółki sankcjami jako podmiotowi, co do którego zachodzi prawdopodobieństwo dysponowania środkami finansowymi, funduszami lub zasobami gospodarczymi w celu wspierania agresji na Federację Rosyjską lub Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., co ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie. Powołując się na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie w całości. Nadto wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. Ponadto, wniosła o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów szczegółowo wymienionych w skardze i piśmie z 15 września 2023 r. i na okoliczności w niej wskazane. W obszernym uzasadnieniu skargi oraz piśmie z 15 września 2023 r. rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w tym również w piśmie z 13 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie przeprowadzanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Zaskarżona decyzja z 25 kwietnia 2022 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2002 r., poz. 835, dalej jako "ustawa sankcyjna" lub "ustawa z 13 kwietnia 2022 r."). Orzekała ona o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy i zastosowaniu wobec skarżącej środków wskazanych w decyzji. Zarzuty skargi można podzielić na kilka grup. Podstawowe sprowadzają się do naruszenia ustawą z 13 kwietnia 2022 r. rozporządzeń unijnych poprzez ustanowienie mocą prawa krajowego "nowej listy sankcyjnej". Skarga wywodzi, że państwa członkowskie nie mają kompetencji do ustanawiania przepisów implementujących rozporządzenie, które zmieniałyby jego zakres lub uzupełniały przepisy, chyba że jest to wyraźnie przewidziane w rozporządzeniu. Druga grupa zarzutów to zarzuty stricte merytoryczne w których wskazuje się, że organ nie wykazał powiązań pomiędzy skarżącą a podmiotami wpisanymi na listę sankcyjną – co w świetle rozporządzeń i samej ustawy wyklucza nałożenie sankcji w postaci zamrożenia środków. Poza tym zarzuca się naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie zebranych dowodów i ich oceny. Trzecia grupa to zarzuty powiązane z naruszaniem zasad obrotu prawnego, równości, konkurencyjności, swobody gospodarczej, naruszeniem prawa własności i możliwości ograniczenia tych praw wyłącznie w drodze ustawy. Nie ma wątpliwości, że prawo unijne ma pierwszeństwo nad prawem krajowym, że rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w państwie członkowskim Unii. Oczywistym jest, jak zresztą wskazuje się w skardze, że zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji R.P. w razie niezgodności ustawy z prawem Unii Europejskiej sądy mają obowiązek zastosowania aktu unijnego i pominięcia aktu prawa krajowego niezgodnego z regulacją unijną. Przy ocenie czy państwo członkowskie mogło mocą aktów rangi ustawowej wprowadzić do porządku prawnego dane rozwiązanie prawne należy w pierwszej kolejności rozważyć charakter prawny rozporządzeń w kontekście postanowień Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w płaszczyźnie kompetencyjnej, rozstrzygając czy uregulowanie zawarte w rozporządzeniach (szczegółowo wskazanych w decyzji i skardze), należą do kompetencji wyłącznej Unii Europejskiej czy jest to kompetencja dzielona czy też jest działaniem komplementarnym. Odpowiedź na to pytanie leży w interpretacji przedmiotowych zakresów art. 3, 4 i 6 TFUE. Materia rozporządzenia nie należy do kompetencji wymienionych w art. 3 jako wyłącznych, zastrzeżonych dla Unii, ani do działań komplementarnych wskazanych w art. 6, dlatego też stosownie do art. 4 ust. 1 TUFE jest kompetencją dzieloną. Oznacza to kompetencję Unii do regulacji tej materii ale też istnienie kompetencji do regulacji tego samego przedmiotu przez państwa członkowskie. Oczywiście w obu przypadkach z poszanowaniem Traktatów. Polska jako Państwo członkowskie ma zatem kompetencje do samodzielnego stosowania rozwiązań podobnych do zawartych w rozporządzeniach i może je wprowadzać ustawami do swojego wewnętrznego porządku prawnego, bacząc jedynie by stosowane środki nie były sprzeczne z TFUE a w tym zasadą swobody działalności gospodarczej i nadto aby spełniały warunki proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawa z 13 kwietnia 2022 r. spełnia takie wymogi. Dodatkowo zapewnia prawną ochronę podmiotom wpisywanym na listę sankcyjną ponieważ przewiduje wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, która podlega sądowej kontroli. Co do zasady, opisywany mechanizm jest niesprzeczny z traktatami i zgodny z Konstytucją R.P. Tym samym zarzut naruszenia art. 215 traktatu nie jest zasadny. W konsekwencji, zdaniem Sądu ustawodawca krajowy mógł uregulować prawem krajowym określone kwestie o ile nie uczyniłby tego sprzecznie z dyrektywami rozporządzenia. Nawet przyjmując, jak to uczyniono w skardze, że w ustawie powielono pewne mechanizmy określone w rozporządzeniach, to nie czyni to tej ustawy nieważnej, nie mogącej stanowić podstawy materialnoprawnej orzekania. Skutkuje pominięciem powtórzonych uregulowań i koniecznością zastosowania rozporządzenia. Oczywistym jest, że akt prawa krajowego (ustawa) bazuje na unijnych unormowaniach dotyczących mechanizmów sankcyjnych i mechanizmy te nie powinny się dublować. Żadne z rozporządzeń nie wyklucza możliwości tworzenia przez państwa członkowskie w ramach autonomii ustawodawczej, uregulowań które służą realizacji zakresu ustaleń podejmowanych przez ustawodawstwo unijne. Art. 15 rozporządzenia 269/2014 stanowi, że "Państwa członkowskie przyjmują przepisy określające sankcje, w tym odpowiednie środki karne, mające zastosowanie w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz przyjmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie przewidują również właściwe środki konfiskaty dochodów pochodzących z takich naruszeń". Z kolei rozporządzenie 765/2006 z 18 maja 2006 r. stanowiło o podjęciu przez Radę środków ograniczających skierowanie przeciwko osobom odpowiedzialnym za łamaniem. m.in. międzynarodowych standardów wyborczych i praw człowieka. Przyjęto w tym rozporządzeniu środek w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych A. L. i niektórych białoruskich urzędników we wskazanym wyżej celu. Art. 2 tego rozporządzenia stwierdza, że "zamraża się wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, we faktycznym władaniu lub pod kontrolą osób fizycznych określonych w załączniku nr I (ust. 1), zakazuje się świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest bezpośrednie lub pośrednie obejście środków o których mowa w ust. 1 i 2. W art. 3 tego rozporządzenia Rada wskazuje na możliwość uwolnienia środków przez państwa członkowskie pod wskazanymi w tym przepisie warunkami. Zakres wykonywania przez ustawę rozporządzenia 269/2014 odnieść należy do powołanego wyżej art. 15 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęty w rozporządzeniu mechanizm związany z określeniem sankcji, w tym karnych, które podejmują państwa członkowskie, należy wiązać ze sposobem realizacji wytycznych unijnych w zakresie przedsiębrania środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność Ukrainy. Wpisanie na listę, jest w ocenie Sądu, jedną u tych sankcji. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi co do tego, że ustawodawca polski nie mógł "stworzyć" odrębnej od tej unijnej listy sankcyjnej. Sąd nie podziela przy tym zarzutów naruszenia art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 10 TFUE w zw. z art. 8, 32 ust. 1 Konstytucji R.P: Cel o jakim mowa w rozporządzeniach unijnych i ustawie sankcyjnej to cel stricte represjonujący i z natury zmierzający do ograniczenia aktywności podmiotów które mogą przyczyniać się do agresji Rosji na Ukrainę. Z tego powodu przyjęte regulacje w ustawie jak i rozporządzeniach w których mowa np. o "zamrażaniu aktywów" muszą być na tyle dotkliwe aby były skuteczne. Ustawodawstwo jednakowo traktuje podmioty które są powiązane z innymi podmiotami wspierającymi agresję Rosji na Ukrainę. Nałożone sankcje mają służyć ograniczeniu wspierania tej agresji. Nie naruszają przy tym zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służyły wskazywanym celom i były niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Zdaniem Sądu, wprowadzona regulacja była konieczna i powinna doprowadzić do zamierzonych skutków tj. ograniczenia wpływu środków finansowych dla Rosji, służy ochronie bezpieczeństwa państw w sytuacji możliwości rozprzestrzenienia się agresji nie tylko na Ukrainę ale i inne państwa a przede wszystkim służy ograniczeniu możliwości współfinansowania ataku Rosji na Ukrainę w aspekcie materialnym. W takim aspekcie nie może być mowy, że zastosowane środki są nadmierne czy nieproporcjonalne. Jak wynika z akt [...][...], należy do największego producenta węgla w Rosji [...] jest nadal wspólnikiem Skarżącej. Przy czym w żadnym razie Sąd nie podziela koncepcji skargi, że mamy do czynienia z pozbawieniem prawa własności. Zamrożone środki nadal stanowią przedmiot własności Spółki tyle, że nie może nimi swobodnie dysponowania. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasady bezpieczeństwa przeważają nad zasadami dyskryminacji, równego traktowania czy swobody gospodarczej. Sąd dokonując wykładni ustawy w kontekście ww. rozporządzeń unijnych uznał, że ustawa nie pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniami. Przyjęte w ustawie środki służą realizacji celów rozporządzenia – o czym była mowa wyżej i nie są z nimi w zakresie wskazanym w skardze sprzeczne. Art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. (D.U: 2004, poz. 864/30) stanowi, że Unia Europejska szanuje podstawowe funkcje państwa a szczególności te mające na celu zapewnienie integralności terytorialnej, utrzymania porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. Ochrona tych funkcji państwa należy do wyłącznej jego kompetencji, co oznacza, że w tych ramach państwo członkowskie ma prawo do podejmowania takich rozwiązań które służą ich realizacji. Są to podstawowe elementy składające się na demokratyczne państwo prawa. O ile zatem przyjęte przez państwo członkowskie środki mieszczą się w granicach tych funkcji, i nie naruszają Traktatów czy innych aktów prawa wspólnotowego, mogą być ustanawiane przez państwa członkowskie. I o ile rzeczywiście Państwa Członkowskie nie mają kompetencji do ustanawiania przepisów implementujących rozporządzenie, to Unia nie ma wyłącznej kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie środków ograniczających możliwość działania podmiotów w celu wspierania agresji Rosji na Ukrainę. Przyjęte w rozporządzeniu 269/2014 regulacje sankcyjne miały na celu unifikację prawa na terenie całej Unii Europejskiej. Wynika to wprost z preambuły (5) do rozporządzenia Rady nr 269/2014, który stanowi, że celem ustanowienia środków sankcyjnych jest to "aby zapewnić jednolite stosowanie tych środków we wszystkich państwach członkowskich". Sankcje te muszą być proporcjonalne, skuteczne i odstraszające. Nawet przyjmując, że Polska jest jedynym państwem, który stworzył własną listę, nie skutkuje to nieważnością ustawy sankcyjnej skoro w ramach przysługujących państwom członkowskim Unii kompetencji do podejmowania działań służących ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa Państwo ma autonomiczność w podejmowaniu działań służących ochronie Państwa. Ma to znaczenie w szczególności w kontekście graniczenia Polski z Rosją. Przy czym w tym postępowaniu Sąd nie ocenia zasadności wpisu na listę A. M. czy A. N. ((zarzut strona 13 skargi). Odnosząc się szczegółowiej do merytorycznej strony decyzji, wskazać należy, że ustawodawca w ustawie z 13 kwietnia 2022 r. przewidział, że wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję lecz także wszystkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi. Powiązania te mogą mieć charakter osobisty lub gospodarczy ale także dopuszcza się innego rodzaju powiązania, które powodują, że można im przypisać przymiot bezpośredniości. Sąd podziela stanowiska wyrażone m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/WA 2527/22 czy z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/WA 2528/22, że powiązania takie mogą mień charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju o ile można im przypisać przymiot bezpośredniości. Zwrócić przy tym należy uwagę, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Ustawa ta i zawarta w nim możliwość wpisu na listę podmiotów powiązanych kreuje odrębne postępowanie administracyjne (art. 4 tej ustawy) i stosuje się do tego postępowania tylko niektóre z przepisów kpa. Wśród nich nie ma np. art. 107 § 3 kpa. Skutkiem tego jest przyjęcie, że w tego rodzaju postępowaniach nie jest konieczne udowadnianie okoliczności faktycznych i ocena mocy dowodowej określonych, stanowiących podstawę orzekania, dowodów. Powyższe koresponduje z art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji o wpisie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Uznano zatem, formułując te przepisy, że rodzaj spraw i występujące powiązania z podmiotami wspierającymi agresję mogą się wiązać z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa i dlatego konieczne jest ograniczenie zakresu uzasadnienia decyzji. W takich ramach ustawowych Minister uznał, za wnioskiem [...], że Skarżąca jest powiązana gospodarczo ze [...] należącym do największego producenta węgla w Rosji [...]. Do chwili objęcia sankcjami 92 % udziałów [...] należało do jego założyciela A. M. – wpisanego na listę sankcyjną. Tenże był także beneficjentem rzeczywistym Skarżącej spółki do 21 marca 2022 r. Obecnie jest nim jego żona A. – również objęta sankcjami. Skarżąca prowadzi na terenie Polski dystrybucję hurtową i detaliczną rosyjskiego węgla wydobywanego w koncernie [...]. Jak wynika ze złożonego do skargi odpisu z KRS wspólnikiem Skarżącej jest nadal [...]. posiadający [...] udziałów w spółce o wartości [...] złotych. Oznacza to, powiązanie organizacyjne i ekonomiczne pomiędzy tymi podmiotami i uzasadnia objęcie Skarżącej sankcjami jako podmiotu posiadającego odpowiednie środki finansowe, zasoby gospodarcze, pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Obecnie beneficjentem rzeczywistym jest żona A. M. – A.. A. M. został objęty sankcjami unijnymi jako wpływowy przedsiębiorca rosyjski, posiadający ścisłe związki z Rosją. Dane Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych wskazują, że A. M. nadal pozostaje beneficjentem rzeczywistym [...]., co wypełnia przesłankę o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej. Nie zmienia tej oceny fakt, że jak twierdził pełnomocnik Spółki nie są wypłacane dywidenty. Zdaniem Sądu tego rodzaju zachowanie (podejmowanie takich uchwał) zostało dokonane na potrzeby niniejszego postępowania a wic ma charakter pozorny w celu wykazania, że spółka nie przyczynia się do finansowania [...]. Powyższe okoliczności, w powiązaniu z informacjami jakie zostały opatrzone klauzulą zastrzeżone, a z którymi zapoznał się Sąd, powodują zasadność objęcia Spółki sankcjami. Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez pełnomocnika Skarżącej jako nie mogące mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny bada legalność decyzji w stanie faktycznym i prawnym na datę jej wydania. Fakty późniejsze nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Sumując, nie można uznać, że orzekając o wpisie Skarżącej na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r., a także zastosowaniu wobec Skarżącej środków, o których mowa w art. 1 ustawy, Minister nie naruszył wskazane w skardze przepisy prawa unijnego i krajowego. Zaznaczyć trzeba, że wybór wskazanych środków należy do organu administracji publicznej i o ile mieszczą się one w katalogu prawem przewidzianym, to brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżącą na zasadę naruszenia równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. Sąd nie stwierdził bowiem dyskryminującego charakteru zaskarżonej decyzji w zakresie środków zastosowanych w odniesieniu do skarżącej. Bez znaczenia jest to, na co wskazuje się w skardze i dalszych pismach, że obecnie wpisany jako pierwszy na listę sankcyjną A. M. nie jest już beneficjentem rzeczywistym ani udziałowcem w spółce [...]. Obecnie jest nim bowiem jego żona (oboje wpisani na listę sankcyjną), co powoduje uznanie, że istniejące powiązania osobiste i ekonomiczne pomiędzy nimi są tego rodzaju, że istnieje duże prawdopodobieństwo wykorzystania środków uzyskiwanych przez nią na wspieranie agresji na Ukrainę. Nie doszło do naruszenia art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 i 66 ustawy sankcyjnej gdyż ustawodawca polski miał kompetencje i podstawy faktyczne do umieszczenia skarżącej na licie sankcyjnej. Sąd uznał, że brak jest podstaw do skierowania, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika Skarżącej, pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pytanie miałoby dotyczyć tego czy przepisy krajowe, które stosują wobec spółki utworzonej na podstawie prawa państwa członkowskiego, środki ograniczające takie jak przyjęto w decyzji w szczególności zamrożenie aktywów pomimo tego, że spółka ta nie jest wymieniona w załączniku nr I do rozporządzenia 269/2014 ze zmianami ani w załączniku do decyzji 2014/145, są zgodne z prawem Unii w szczególności z prawem własności tej spółki przyznanym w art. 17 Karty Praw Podstawowych. W ocenie Sądu pytanie to nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Trybunał jest uprawniony do orzekania w tym trybie: o wykładni Traktatów, ważności i wykładni aktów przyjętych przez Instytucje, organy oraz jednostki organizacyjne Unii. Tym samym Trybunał nie orzeka o wykładni prawa krajowego ani zgodności tego prawa z prawem wspólnotowym. Orzeka jedynie o wykładni Traktatów i ważności wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Sąd nie podzielił również zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem dyspozycji przewidzianej w rozporządzeniach UE, co miałoby, w ocenie Skarżącej, prowadzić do nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Szerzej o tym była mowa we wstępnej części uzasadnienia. Przy ocenie regulacji zawartej w ustawie z 13 kwietnia 2022 r. nie można bowiem pomijać, że jej wdrożenie jest konsekwencją szeregu daleko idących zmian w przepisach wprowadzających sankcje, które pojawiły się w unijnym porządku prawnym po 24 lutego 2022 r. w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz zaangażowaniem Białorusi w działania stanowiące wsparcie dla Federacji Rosyjskiej (por. uzasadnienie do projektu ustawy z 13 kwietnia 2022 r., druk sejmowy nr 2131). W prawie UE przyjęto wówczas, obok już istniejących rozporządzeń, o których mowa w skardze (tj. rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z 18 maja 2006 r., rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z 17 marca 2014 r. oraz rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z 31 lipca 2014r.) szereg kolejnych aktów prawnych zmieniających mających na celu uniemożliwienie podmiotom powiązanym wspieranie agresji Rosji na Ukrainę. Agresja wywołała liczne zmiany na świecie, w Unii Europejskiej, a także w Polsce, która jest najbliższym sąsiadem Rosji i Ukrainy. Zmiany te miały na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa państw unijnych a z drugiej strony i to przede wszystki, podjęcie kroków prawnych w celu przeciwdziałania wspieraniu tej agresji. Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty dotyczące nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 3 ust. 9 ustawy), a także naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym o czym była mowa wyżej. Zgodnie z art. 4 ustawy, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich nie umieszczono, między innymi, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy organ nie ma obowiązku oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe koresponduje z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że organ może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku i służy m.in. nieujawnieniu informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa. Nie oznacza to jednak, że przede wszystkim Sąd, jako jedyny uprawniony do kontroli tej decyzji, pozbawiony został możliwości oceny czy rzeczywiście zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ocenę czy rzeczywiście istniały podstawy do zastosowania tak daleko idących sankcji natury ekonomicznej. W tym wypadku Sąd dokonał tej kontroli i nie znalazł podstaw by uznać, że niezasadnie nałożono na skarżącą Spółkę, określone sankcje. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu prawa materialnego, w tym regulacji unijnych i postanowień Konstytucji R.P:, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i piśmie z 15 września 2023 r. jako nie mające istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji (art. 106 § 3 ppsa). Dowody na które powołuje się Skarżąca pochodzą z okresów po wydaniu kwestionowanej decyzji podczas gdy Sąd ocenia zgodność z prawem decyzji w świetle dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ppsa orzekł jak w sentencji.