I SA/Wa 254/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wydawnictw [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wydawnictw [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wydawnictw [...] S. A. z siedzibą w W. od decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., którą umorzono postępowanie z wniosku z dnia [...] marca 1991 r. Wydawnictw [...] w W. w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem [...] grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy Pl. [...] ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka Ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 §2 pkt 2 kpa w całości i orzekło "odmówić Wydawnictwom [...] SA z siedzibą w W. przy Al. [...] stwierdzenia nabycia w W. przy Pl. [...] ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...] o pow. [...] m2, uregulowanego w KW nr [...]" W uzasadnieniu decyzji organ podał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przesłankami nabycia prawa użytkowania wieczystego przez państwowe jednostki organizacyjne z mocy prawa są: posiadanie przedmiotowych gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie, zarząd powinien występować w dacie 5 grudnia 1990 r. oraz uwłaszczenie nie powinno naruszać praw osób trzecich. Organ drugiej instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełnił jednej z wyżej wymienionych przesłanek gdyż nie wylegitymował się udokumentowanym prawem zarządu. Poza tym decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1990 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) ustanowiono prawo użytkowania wieczystego udziału [...] części działki nr [...] na rzecz następcy prawnego dawnej właścicielki nieruchomości [...] nr [...], położonej przy ul. [...]. Zatem ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości, w stosunku do gruntu, do którego istnieją roszczenia byłych właścicieli nieruchomości z dekretu warszawskiego - nie jest możliwe. Zdaniem organu odwoławczego wobec braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej winna zostać wydana decyzja odmawiająca ustanowienia prawa nie zaś umarzająca postępowanie. Kolegium orzekając w trybie odwoławczym obowiązane było zatem zastosować instytucję reformacji i uchyliwszy decyzje organu I instancji orzekło o odmowie ustanowienia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Wydawnictwa [...] S.A. w W. - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 107 § 1 i 3, 7 , 77, 97 §1 ust. 4 oraz art. 100 kpa. oraz prawa materialnego mianowicie art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z art. 172 i 128 KC (w brzmieniu obowiązującym w 1985 r.) oraz art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79 poz. 464 ze zm.). W konkluzji decyzji wnieśli o uchylnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze argumenty zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] dnia 2006 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. umarzającą postępowanie w sprawie. Zauważyć trzeba, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Wydawnictw [...] S.A. w W., który w piśmie z 7 marca 1991 roku wniósł o stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy Pl. [...] /ul [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] . Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż Prezydent W. wydał swe rozstrzygniecie z dnia [...] czerwca 2006 r. z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co skutkowało jego uchyleniem. Sąd podziela argumentację organu II instancji, iż organ I instancji w niniejszej sprawie zamiast wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, winien wydać decyzję rozstrzygającą o żądaniach strony. Organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie miał podstaw aby przyjąć, iż wszczęte ww. wnioskiem postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia tylko wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Prezydent W. mógł więc jedynie rozpatrywać zasadność lub bezzasadność żądania strony, którą to bezzasadność żądania należy bezwzględnie odróżnić od bezprzedmiotowości postępowania. Bezzasadność żądania strony, organ winien wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty - rozstrzygającej merytorycznie sprawę - a nie w decyzji umarzającej postępowanie. Słusznie więc przyjął organ odwoławczy, że uchybienie to należało usunąć w postępowaniu drugoinstancyjnym. Jednakże pomimo trafności argumentacji organu II instancji odnośnie wyżej omówionej kwestii i niekwestionowanej konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzić trzeba, że decyzja organu II instancji również wydana została z naruszeniem przepisów prawa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 i 138 k.p.a. Dlatego także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nie może się ostać w obrocie prawnym. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo; 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie nie budzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać, jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać na podstawie jego uzasadnienia. Decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia, a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu, że to czyni. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i Sąd stwierdził, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w sposób, który mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna składa się z kilku elementów wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a. Dla jej poprawności niezbędnym jest aby pomiędzy takimi elementami jak podstawa prawna, rozstrzygnięciem czyli osnową oraz uzasadnieniem prawnym i faktycznym istniała wewnętrzna spójność. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, iż zgodnie z art. 104 K.p.a. decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. W zaskarżonej decyzji jej osnowa, po uchyleniu decyzji pierwszej instancji brzmi: "odmówić Wydawnictwom [...] S.A. z siedzibą w W. (...) stwierdzenia nabycia w W. przy pl. [...] ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Nie jest zatem jasne nabycia jakiego prawa odmówiono wnioskodawcy. Brak jest również wymienienia przepisów prawa materialnego, na podstawie których oparto rozstrzygniecie. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji, w końcowym jego fragmencie podano, że odmówiono stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania, jednak wskazano, że powodem wydania decyzji odmownej było nie spełnienie przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Ustawa z dnia 29 września 1990 roku została uchylona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 roku. Postępowanie z wniosku skarżących Wydawnictw [...] w W. o uwłaszczenie nieruchomością położoną w W. oznaczonej nr ew. jako działka nr [...] nie zostało zakończone do dnia [...] grudnia 1997 r., wobec tego - stosownie do przepisu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - podlega rozpatrzeniu według przepisów tej ustawy. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie oceniał przesłanek wymienionych w tej ustawie, ograniczając się jedynie do przytoczenia orzecznictwa NSA wydanego na tle stosowania art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. roku. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie mogły zostać uwzględnione, gdyż w sprawie nie miały zastosowania. Wszystkie te wadliwości sprawiają, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż rozstrzygnięcie czyli osnowa decyzji będąca w istocie treścią decyzji w sprawie będącej przedmiotem postępowania, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także naruszeń wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 i 200 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.