I SA/Wa 254/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun Kulik WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań R. B., R. B. i A. B. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej pryz ul. [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku A. B., R. B. i R. B., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 października 2003 r., sygn. akt I SA 3304/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję. Na skutek złożonej przez A. B. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04 uchylił ww. wyrok z dnia 20 października 2003 r. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...]. W związku z powyższym do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy dotyczący nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], która stanowiła własność W. i J. małżonków B., złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Rozpatrując powyższy wniosek Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Orzeczenie powyższe zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. Ponownie rozpoznając wniosek dekretowy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że z materiału dowodowego (w tym m.in. zeznania świadka A. C.) nie wynika, aby Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. składając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej działał w porozumieniu lub na żądanie dotychczasowej właścicielki. Organ wskazał poza tym, że Urząd Likwidacyjny nie mógł być z mocy samego prawa pełnomocnikiem strony w sprawie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności do gruntu. Organ powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt III CZP 154/07, zgodnie z którą występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowania, powodujący nieważność postępowania. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożyli R. B., R. B. i A. B. wnosząc, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uwzględnienie przez Wojewodę [...] wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że w złożonym przez Urząd Likwidacyjny wniosku wpisano "brak danych" osób których prawa urząd ten rzekomo reprezentował. W tym miejscu Wojewoda powołał się na dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), na którego podstawie utworzone zostały urzędy likwidacyjne oraz na ustawę z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454). Wojewoda wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 r., w który Sąd stwierdził, że jeżeli Urząd Likwidacyjny, w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą złożył taki wniosek taki byłby prawnie skutecznie. W związku z czym w sprawie niniejszej koniecznym było ustalenie, czy w tym konkretnym przypadku złożony przez urząd likwidacyjny wniosek mógł odnieść skutek prawny w stosunku do poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Organ odwoławczy stwierdził, że sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż Okręgowy Urząd Likwidacyjny złożył wniosek nie wiedząc, kto jest właścicielem nieruchomości. Logiczne jest bowiem, zdaniem organu, że w przypadku działania w porozumieniu urząd ten umieściłby imiona i nazwiska osób, którym przysługiwałby tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z zeznania świadka A. C. złożonego w dniu [...] listopada 2008 r. jednoznacznie nie wynika aby Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w kwestii wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu działał w porozumieniu lub na żądanie dotychczasowej właścicielki. Złożenie przez urząd wniosku nie mogło zatem, zdaniem organu, wywołać skutków prawnych w zakresie przyznania uprawnień rzeczowych do tego gruntu, o jakich mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Okoliczność ta stanowi zaś przesłankę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu A. B. reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie: - art. 105 § 1 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 8 kpa przez niezastosowanie się do treści tych przepisów; - art. 2 Konstytucji w związku z art. 8 kpa – poprzez dokonanie po ponad pół wieku zasadniczej zmiany stanowiska organu w przedmiocie legitymacji do złożenia wniosku dekretowego; - art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa – poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych i wydanie decyzji w przedmiocie legitymacji do złożenia wniosku dekretowego; - art. 7, art. 80 i art. 81 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych wyprowadzonych z treści dokumentu, który nie stanowi dowodu w sprawie i nie odnosi się do spornej nieruchomości; - art. 11 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez nie wskazanie przyczyn i dowodów, które wpłynęły na pominięcie faktów prawomocnie i w sposób wiążący ustalonych w oparciu o zaznania świadka A. C. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] ewentualnie o jej uchylenie. Ponadto wniósł również o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii czy Wojewoda [...] zasadnie wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...].12.2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2012r. , którą to decyzją Prezydent uznał, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. nie był uprawniony do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], i w konsekwencji umorzył postępowanie zainicjowane przez ten Urząd jako bezprzedmiotowe. Skarżący stoi na stanowisku, że wydając zaskarżone decyzje zarówno Prezydent Miasta [...] jak i Wojewoda [...] związani byli treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2005r. oraz treścią decyzji wydanej w dniu [...].04.2009r. przez Ministra Infrastruktury. Wskazany wyrok oraz wymieniona wyżej decyzja zapadły w konsekwencji rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1950 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości orzeczonej na skutek wniosku dekretowego złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. Spór ostatecznie dotyczył legitymacji tego podmiotu do skutecznego wystąpienia z wnioskiem. Przedmiotem zarówno orzeczenia jak i wytycznych zawartych w cytowanym wyroku NSA z dnia 15.03.2005r.- wydanym w tej sprawie - był pogląd, że wprawdzie Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jednakże sam fakt złożenia wniosku dekretowego przez Urząd Likwidacyjny nie przesądza, że wniosek ten został złożony przez podmiot nieuprawniony, ponieważ złożenie wniosku przez Urząd może być uznane za prawnie skuteczne pod warunkiem, że nastąpiło na wniosek lub w porozumieniu z właścicielem nieruchomości. Organy administracji tej okoliczności, zdaniem Sądu, nie ustaliły. Wymienioną decyzją z dnia [...].04.2009r. – wydaną w następstwie wykonania wskazanych wyżej wytycznych - Minister Infrastruktury przeprowadził nakazane w wyroku NSA postępowanie dowodowe, w konsekwencji czego stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...].09.1950r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., wskazując w uzasadnieniu, że treść zeznań świadka C. potwierdza, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny działał w ramach porozumienia z właścicielką nieruchomości i był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego, jednak Prezydium Rady Narodowej nie przeprowadziło postępowania w celu ustalenia czy przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania dało się pogodzić z dotychczasowym jej użytkowaniem przez właściciela stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu o własności dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie Miasta W. Odmowa przyznania żądanego prawa była bowiem możliwa jedynie wtedy, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uostatecznienia się decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2009r. decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1950 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości orzeczonej na skutek wniosku dekretowego złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. została wycofana z obrotu prawnego co oznacza , że konieczne stało się ponowne rozpoznanie wniosku złożonego przez ten Urząd. Powyższe nastąpiło w ramach postępowania przeprowadzonego w sprawie niniejszej. W ocenie sądu, w świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego sprawy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej akceptuje w pełni stanowisko skarżącego, że zasadniczym elementem wytycznych zawartych w cytowanym wyroku NSA z dnia 15.03.2005r. był pogląd, że fakt złożenia wniosku dekretowego przez Urząd Likwidacyjny nie przesądza, że wniosek ten został złożony przed podmiot nieuprawniony ponieważ złożenie wniosku przez ten Urząd może być uznane za prawnie skuteczne pod warunkiem, że nastąpiło na wniosek lub w porozumieniu z właścicielem nieruchomości. Wskazany pogląd, jako ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, stosownie do art. 153 ppsa stanowił wiążące stanowisko dla organu administracji orzekającego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1950 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości tj. Ministra Infrastruktury , który wydał decyzję z dnia [...].09.2009r. Zaznaczyć należy, że NSA nie przesądził czy w tej konkretnej sprawie Okręgowy Urząd Likwidacyjny złożył wniosek dekretowy za wiedzą i zgodą J. B., lecz nakazał przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia ewentualnego zaistnienia takiej okoliczności. Minister Infrastruktury wykonał zawarte we wskazanym wyroku wytyczne , których celem było ustalenie czy złożenie wniosku dekretowego przez Urząd Likwidacyjny miało miejsce w następstwie porozumienia z właścicielką nieruchomości. Dokonana przez ten organ ocena dowodów zgromadzonych w sprawie doprowadziła go do potwierdzenie tej okoliczności . Ocena zawarta w decyzji z dnia [...].04.2009r. wydanej przez Ministra Infrastruktury, przesądzająca, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny skutecznie złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nie stanowi jednak rozstrzygnięcia, które dla pozostałych organów administracji orzekających w rozpoznawanej obecnie sprawie stanowiłoby prejudykat analogiczny jak orzeczenie Sądu do , którego znajduje zastosowanie art. 153 ppsa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają bowiem regulacji prawnej, która stanowi odpowiednik art. 153 ppsa. Tym samym uznać należy, że rozstrzygnięcia organów administracji wydane przez organ wyższej instancji nie stanowią wytycznych, które zobowiązane są zastosować organy orzekające w sprawie w I instancji. Także orzeczenia administracyjne zapadłe w odrębnych postępowaniach nie są wiążące dla innych organów administracji w zakresie poczynionych w nich ustaleń faktycznych i dokonanych ocen prawnych. Sąd zauważa i negatywnie ocenia powstałe na skutek odmiennych ustaleń rozbieżności, które w jego ocenie winny być przez organ administracji wyjaśnione i szczegółowo omówione, jednakże nie znajduje podstaw prawnych do ich kwestionowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] a wcześniej Prezydent Miasta [...] mogli dokonać samodzielnej oceny czy Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. skutecznie złożył wniosek dekretowy nie naruszając obowiązku respektowania oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 15.03.2005r., która stosownie do regulacji art. 153 ppsa stanowiła prejudykat dla rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury zawartego w decyzji z dnia [...].04.2009r. W ocenie sądu rozstrzygnięcie organów obu instancji odpowiada prawu. Zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie potwierdza bowiem istnienia współporozumienia właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] i Urzędu Likwidacyjnego w przedmiocie złożenia wniosku dekretowego. Sąd akceptuje stanowisko Prezydenta Miasta [...] i Wojewody [...], że znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadka A. C., a także oświadczenie tego świadka z dnia [...] .7.2005r. nie zawierają treści, która pozwoliłaby na stwierdzenie, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny działał na wniosek dawnej właścicielki lub za jej wiedzą bądź aprobatą. Jednocześnie podkreślić wypada, że Sąd dostrzega, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] rozpoznającego sprawę w drugiej instancji w konsekwencji wniesienia przez skarżących odwołania jest lakoniczne i do jego istoty w zasadzie się nie odnosi, co stanowi naruszenie art. 127 k.p.a. Jednakże zauważyć należy, że z uwagi na identyczność zarzutów odwołania oraz wywodów skargi w kontekście przedstawionej wyżej oceny prawnej, uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanej przez ten organ decyzji. W odwołaniu skarżący skoncentrował się bowiem na zarzucie identycznym jak ten, który został przedstawiony w treści skargi tj. na związaniu organów administracji ustaleniem dokonanym przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...].04.2009r. odnośnie legitymacji Okręgowego Urzędu Likwidacji do złożenia wniosku dekretowego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej zauważa także , że organ II instancji dokonał jedynie ogólnikowego omówienia własnej interpretacji zeznań świadka A. C. ograniczając się do stwierdzenia, że z zeznań tych nie wynika jednoznacznie aby Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w kwestii wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położnej przy ul. [...] działał w porozumieniu lub na żądanie dotychczasowej właścicielki. Podkreślić jednak należy, że zaprezentowane stanowisko jest jasne i jednoznaczne a treść analizowanych zeznań świadka nie pozwala na wywiedzenie odmiennej tezy w tym przedmiocie. Tym samym dokonane rozważania , chociaż lakoniczne dokonane zostały, zdaniem sądu, w sposób prawidłowy. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.