I SA/Wa 254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17a ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie S., dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę P. własności przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej, wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej organ ustalił, że nieruchomość ta była w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa Wojsk Ochrony Pogranicza. Z informacji uzyskanych od [...] Oddziału Straży Granicznej wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana temu oddziałowi po rozformowaniu Wojsk Ochrony Pogranicza, jak również nie otrzymał on nigdy żadnej decyzji dotyczącej przeniesienia własności bądź ustanowienia zarządu nad nią. Z zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...] była oznaczona jako "Granica Państwa". W ocenie organu I instancji dysponował więc tą nieruchomością terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy P.. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina P. złożyła odwołanie domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa oraz naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uzasadniając swoje zarzuty Gmina zaznaczyła, że pomimo stwierdzenia przez organ, że jednostce samorządu terytorialnego przysługiwał tytuł prawny do dysponowania przedmiotową nieruchomością, to jednak nie określił, jaki to był tytuł. Ponadto wskazała, że przedmiotowa nieruchomość jest w pasie drogi granicznej, który służy celom publicznym, m. in. jako droga obchodowa granic oraz do wznoszenia urządzeń granicznych. W tej sytuacji przedmiotowa nieruchomość na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruntach położonych w strefie granicznej mogą być dokonywane bez zgody właścicieli i użytkowników czynności niezbędne do oznaczenia, urządzenia i ochrony granic. Wykonywanie takich czynności nie uniemożliwia korzystania przez właściciela z nieruchomości, stanowi jedynie swego rodzaju ograniczenie wykonywania prawa własności. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa za niezasadne uznała postawione w odwołaniu zarzuty stwierdzając, że zgodnie z art. 6 ust. 1 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina P.. W uzasadnieniu podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonych odwołaniach. Zaskarżonej decyzji skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, oraz art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), wskazując na brak wskazania tytułu prawnego do władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto w skardze wskazano na uregulowania dekretu z dnia 23 marca 1956 r. o ochronie granic państwowych, zgodnie z którym pasem drogi granicznej jest obszar o szerokości 15 metrów licząc od linii granicy w głąb kraju. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w tym obszarze i zgodnie z uregulowaniami powołanego dekretu służyła jako droga obwodowa organów ochrony granic oraz była wykorzystywana w celu wznoszenia urządzeń granicznych. Zdaniem strony skarżącej stanowi to wykonywanie zadań publicznych, a nieruchomości służące temu zostały – z mocy ustawy – wyłączone z procesów komunalizacyjnych. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17a ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednakże przepis art. 11 ustawy z 1990 r. zawiera określone przez ustawodawcę wyjątki od tej zasady. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego art. 11 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (które to zastrzeżenie nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe, lecz z mocy art. 11 powołanej ustawy była wyłączona z komunalizacji. W tej zaś kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z analizy akt sprawy wynika, że organom obu instancji całkowicie umknął fakt, że zgodnie z informacją umieszczoną na stronie tytułowej, znajdującego się w aktach sprawy internetowego wydruku "Treści księgi wieczystej Nr [...]" dotyczącego przedmiotowej nieruchomości (k–10 akt adm.) w polu właściciel/użytkownik wieczysty/uprawniony wpisane zostało "Wojsko Ochrony Pogranicza (Państwowy Fundusz Ziemi)". Jeśli natomiast, zgodnie z tym wpisem, przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, to zgodnie z treścią powołanego art. 11 ust. 3 jest ona z mocy prawa wyłączona spod komunalizacji. Ta natomiast kwestia nie została w ogóle wyjaśniona w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Postępując w ten sposób organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że prawidłowe określenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. było i nadal pozostaje podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto ani z uzasadnienia decyzji obu instancji, ani z zebranych w sprawie dokumentów nie wynika, na jakiej podstawie prawnej organy uznały, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przywołany przepis art. 11 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ocena bowiem, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. Jak zaś wynika z treści odwołania z dnia 27 września 2012 r. (k–41 akt adm.) przedmiotowe grunty stanowią pas drogi granicznej na granicy polsko-ukraińskiej. W dniu 27 maja 1990 r. miały zatem w stosunku do tego terenu zastosowanie przepisy dekretu z dnia 23 marca 1956 r. o ochronie granic państwowych (Dz. U. Nr 9, poz. 51, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 7 pkt 1 tego dekretu m.in. pas drogi granicznej tworzony był "dla ochrony granicy państwowej". Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 3 tego dekretu pas drogi granicznej stanowi drogę obchodową organów ochrony granic i służy do wznoszenia urządzeń granicznych. Ponadto zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 dekretu ochronę nienaruszalności i bezpieczeństwa granic państwowych sprawują Wojska Ochrony Pogranicza, które bezpośrednio podlegały (od 1972 roku) Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jako formacja wojskowa, do zadań których należało w szczególności zabezpieczenie nienaruszalności znaków i urządzeń granicznych oraz ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w pasie granicznym w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia granic państwowych przed naruszeniem (ust. 2 pkt 4 i 5). Zdaniem Sądu orzekającego fakt, że funkcję organu nadzoru pełnił w stosunku do Wojsk Ochrony Pogranicza minister, sam w sobie nie przesądza o tym, że wykonywały one zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej. Nie organizacyjne bowiem uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny - służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej wyłącza mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. W tym zaś aspekcie (funkcjonalnym) organy orzekające w ogóle nie przeprowadziły w sprawie żadnej analizy, mimo że kwestia ta była podnoszona w trakcie postępowania administracyjnego przez skarżącą Gminę. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych dla prawidłowości wydanego orzeczenia kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organów było przede wszystkim zbadanie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz, co jest równie istotne, zbadanie, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą sytuacje określone w art. 11 tej ustawy wyłączające możliwość komunalizacji, a także zwięzłe i konkretne uzasadnienie zajętego stanowiska (w szczególności dotyczy to decyzji organu II instancji). Tym zaś obowiązkom w ocenie Sądu organy obu instancji nie sprostały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.