I SA/Wa 254/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. ze skargi G. P., C. W. i B. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1958 r. nr [...] r. w przedmiocie przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego w [...], pow. [...], stanowiącego własność M. P. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wykonaniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) , aktem nadania ziemi z [...] listopada 1946 r, przyznano M. P.nieruchomość rolną położoną we wsi K. o pow. [...] ha [...] m2, obejmującą działki nr [...] i [...], pochodzącą z rozparcelowanego majątku [...]. Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...]sierpnia 1955 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1958 r., wydanym w trybie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 ze zm.), orzeczono o przejęciu tej nieruchomości na rzecz Państwa jako opuszczonej przez właściciela przed dniem wejścia w życie dekretu. Niezależnie od ww. orzeczenia, [...] sierpnia 1955 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] podjęło, na tej samej podstawie, uchwałę o przejęciu na rzecz Państwa szeregu gospodarstw rolnych w tym m.in. ww. nieruchomości. Na wniosek G. P. (będącej jednym z następców prawnych M. P.), wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń. Jako przyczynę nieważności wnioskodawczyni wskazywała skierowanie ich do nieżyjącego wówczas M. P.. Ten zmarł bowiem [...] października 1950 r. W toku postępowania nieważnosciowego, mimo podejmowanych czynności poszukiwawczych, nie udało się odnaleźć akt z postępowania poprzedzającego wydanie orzeczeń. W konsekwencji czego przy rozpoznawaniu sprawy organ dysponował jedyni odpisami tych orzeczeń i korespondencją dotyczącą odwołania wniesionego od orzeczenia z [...] sierpnia 1855 r. przez H. P.(żonę M. P.) W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń, nie dopatrując się by były one obarczone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazując na materialnoprawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego, tj. art. 15 ust. 1 dekretu, zwracał uwagę, że z treści uzasadnień orzeczeń wynika, że przejęcie gospodarstwa determinowały ziszczenie się przesłanek ujętych w ww. przepisie, a więc opuszczenie gospodarstwa przed wejściem w życie dekretu (29 kwietnia 1955 r.) To, że do jego opuszczenia doszło potwierdza przy tym zdaniem Ministra treść postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2013 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M.P. i H.P., gdzie podaną, że przed śmiercią na stale zamieszkiwali oni w [...]. W aktach sprawy brak jest przy tym dowodów podważających ustalenia poczynione przez powiatowe i wojewódzkie prezydia rad narodowych. Co się zaś tyczy ewentualnego skierowania orzeczenia do nieżyjącego właściciela gruntu, Minister zauważał, że w orzeczeniu Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie podano stron postępowania, zatem nie sposób stwierdzić by doszło do jego skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. Ponadto orzeczenie II instancji wydano w wyniku rozpoznania odwołania żony zmarłego, którą wprost wymieniono w jego treści. Przywołanie zaś imienia i nazwiska właściciela w orzeczeniu pierwszej instancji nastąpiło w kontekście charakterystyki przejmowanej nieruchomości (obok numerów działek i ich powierzchni), a nie jej adresata. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę wniosła G. P., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika B. W.i C.W., zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...]sierpnia 1955 r. i utrzymującego go w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1958 r., podczas gdy dotknięte one były rażącym naruszeniem prawa, z pominięciem udziału strony (właściciela nieruchomości nr [...]i [...], ewentualnie jego następców prawnych); -art. 40 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegającym na wysłaniu decyzji bezpośrednio do strony, pomimo że była ona reprezentowana przez pełnomocnika (M. P.) i wszelkie pisma powinny być doręczane pełnomocnikowi, co skutkowało brakiem wiadomości przez pełnomocnika o wydanej decyzji; -art.7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczeń w związku z rażącym naruszeniem prawa poprzez uznanie, że nieruchomość nie znajdowała się w użytkowaniu M. P. i jego żony H. P. gdyż została przez nich opuszczona. Podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego wskazuje, że wyżej wymieniony tam zamieszkiwał. Co więcej nie można uznać, że jego nazwisko było w kwestionowanym orzeczeniu przywoływane jedynie w kontekście charakterystyki przejmowanej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnioskowali nadto o przeprowadzenie dowodów z: zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. na okoliczność zamieszkiwania przez H. P. w [...] przy ul. [...] od [...] lutego 1969 r. do [...] lutego 1987 r.; pisma Urzędu Gminy [...] na okoliczność braku dokumentów mających znajdować się w Archiwum Urzędu; pisma Starosty [...] świadczącego o tym, że wszystkie dokumenty znajdują się w Archiwum Państwowym w [...] oraz pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r., z którego wynika, że początkowo dokumentów żądano od skarżącej, z tym że w późniejszym okresie organ samodzielnie występował o nie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem było, wydane w trybie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. - o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 ze zm.) orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. oraz utrzymujące je w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1958 r. o przejęciu na rzecz Państwa położonych we wsi [...] gruntów o pow. [...] ha [...] m2, oznaczonych w rejestrze pomiarowym nr [...] i [...], a przydzielonych M. P. z rozparcelowanego w ramach reformy rolnej majątku K.. Przywołany przepis stanowił, że ze gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Dekret ów, stosownie do art. 23, wszedł w życie z dniem ogłoszenia, co miało miejsce 29 kwietnia 1955 r. Warunkiem zatem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w powyższym trybie, było spełnienie dwóch przesłanek, tj. nabycie jej na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie oraz opuszczenie przed 29 kwietnia 1955 r. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne spełnienie pierwszej przesłanki. Nie jest bowiem kwestionowane ani przez organ ani przez skarżących, że M.P. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości rolnej na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13). Powyższe potwierdza także wprost treść aktu nadania ziemi z [...] listopada 1946 r. Sporna jest natomiast kwestia ziszczenia się drugiej przesłanki, odnosząca się do opuszczenie gospodarstwa przed wejściem w życie dekretu. Skarżący kwestionują bowiem ten fakt, odwołując się m.in. do zamieszkiwania przez małżonkę nieżyjącego już w dacie wydawania orzeczeń właściciela (H.P.), będącą także jednym z jego następców prawnych, poza miejsce położenia nieruchomości dopiero od lutego 1969 r. Co oznaczać ma, że przed tą datą zamieszkiwała w K.. Potwierdzać zaś tę okoliczność miałoby przyjęte jako dowód uzupełniający w sprawie zaświadczenie Prezydenta Miasta [...]z [...] stycznia 2018 r., wedle którego od [...] lutego 1969 r. ww. zameldowana była przy ul. [...] w [...] . Odnosząc się do tego dowodu zauważyć jednak wypada, że stwierdza on jedynie fakt zameldowania od 1969 r. pod wskazanym w nim adresie. Nie może jednak być przesądzający dla uznania, że na dzień 28 kwietnia 1955 r. jej centrum życiowe zlokalizowane było w [...]. Tym bardziej, że z zachowanych szczątkowych akt archiwalnych wynika, że w oddalonym o ok. 60 km w linii prostej od [...] [...] małżonkowie [...] zamieszkali już co najmniej w 1950 r., gdyż to właśnie to miasto, a nie [...] było ostatnim miejscem zamieszkania zmarłego [...] października 1950 r. M. P.(vide pkt 7 odpisu skróconego aktu zgonu nr [...]). Na adres w [...], tyle że przy ul. [...], była również kierowana przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości korespondencja do H. P. (vide pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1957 r. nr [...]). Powyższe zatem czyni wiarygodnymi ustalenia organów orzekających o przejęciu nieruchomości, że do jej opuszczenia doszło przed 29 kwietnia 1955 r. Brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów, które mogły by im przeczyć. Takowych nie przedkładają skarżący, brak ich także w dostępnych organowi archiwach. Skoro zatem materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie pozwala na wyprowadzenie jednoznacznych wniosków, że przed ww. datą gospodarstwo rolne przez byłego właściciela (jego następców prawnych) nie było opuszczone, to podjętemu na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w [...] i utrzymującym go w mocy orzeczeniu Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zarzutu naruszenia tego przepisu, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- co prowadzić by miało do ich nieważności - postawić nie sposób. Zgodzić się również należy z Ministrem, że w świetle zachowanej szczątkowej dokumentacji z postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...]października 1958 r., brak jest dowodów uzasadniających wyprowadzenie wniosku, że orzeczenie to, bądź poprzedzające je orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. skierowane zostało do osoby nieżyjącej. Przede wszystkim bowiem – jak słusznie zauważał organ nadzoru- orzeczenia te nie wskazują wprost ich adresatów. A właściciel przejmowanych nieruchomości, został w nich ujęty li tylko jako osoba, na rzecz której grunty tej nieruchomości zostały pierwotnie przydzielone, na co explicite wskazuje zdanie pierwsze rozstrzygnięcia orzeczenia z 1955 r. : "Przydzielone grunty (...) Ob. P.M. zapisane w wykazie rozrachunkowym (...)". Nie można przy tym tracić z pola widzenia specyfiki regulacji prawnej będącej podstawą przejęcia objętego wnioskiem gospodarstwa, która powodowała, że mogły się zdarzać przypadki, gdy orzeczenia takie wydawane były także w stosunku do gruntów, których właściciel już nie żył, bądź był zaginiony, co nie czyniło ich przez to wadliwymi. Przejmowano wszak na własność państwa gospodarstwa opuszczone. Wszelkie natomiast informacje o ewentualnych osobach uprawnionych do nieruchomości je tworzących czerpano z ksiąg wieczystych lub ewidencji gruntów. Sam zresztą ówczesny prawodawca przewidywał, że mogą zachodzić sytuację w których brak jest możliwości ustalenia informacji o miejscu pobytu właściciela gruntu przewidując, że w takim wypadku nie dokonuje się z nim rozliczeń z tytułu zniszczeń i ubytków w opuszczonym gospodarstwie (por. § 9 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 10 października 1956 r. w sprawie zasad i warunków rozliczenia się z byłymi właścicielami gospodarstw nabytych na podstawie przepisów o reformie rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, które jako opuszczone przeszły na własność Państwa – [...]. Nr [...], poz. [...]). Można zatem zakładać, że brak takich danych nie mógł być również przeszkodą do podjęcia deklaratoryjnej decyzji na podstawie art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. Godzi się zaś zauważyć, że aby mogło dojść do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jej kwalifikowane wady prawne opisane w art. 156 § 1 k.p.a. (w tym przywoływana przez skarżących wada rażącego naruszenia prawa), muszą być ewidentne i znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne ich stwierdzenie – jak ma to miejsce w sprawie - wyklucza zatem możliwość eliminacji w tym trybie decyzji z obrotu prawnego. Korzysta ona bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wbrew zarzutom skargi, organ nadzoru w sposób wszechstronny dokonała analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prowadząc zaś samo postępowanie przedsięwziął wszelkie możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy działania mające na celu zrekonstruowanie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej stanu faktyczno-prawnego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanych orzeczeń, przeprowadzając m.in. poszukiwania dokumentacji z przejęcia nieruchomości w rożnego rodzaju archiwach. W świetle zaś zgromadzonego przez ten organ całokształtu materiału dowodowego, ocenianego we wzajemnej łączności, nie sposób zarzucić wyprowadzonym przezeń wnioskom i ocenom pranym dowolności. Stąd także zarzut naruszenie przez Ministra przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznać należy za chybiony. Całkowicie chybiony pozostaje również zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w zw. art. 10 k.p.a., upatrywany przez skarżących w rzekomy skierowaniu przez Ministra decyzji bezpośrednio do rąk G. P. (jako strony postępowania) z pominięciem jej pełnomocnika (M.P.). Z akt sprawy wynika bowiem niezbicie, że decyzja, której adresatem miała być wyżej wymieniona, przesłana została za pośrednictwem operatora pocztowego na adres jej pełnomocnika. Mimo jednak dwukrotnej awizacji, nie została przez niego odebrana, w związku z czym z upływem 14 dnia uznana została za doręczoną (art. 44 § 4 w zw. z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Do rąk G. P. doręczono natomiast jedynie egzemplarz decyzji skierowany do C. W. i B. W., których w postępowaniu administracyjnym ona reprezentowała, co pozostawało w zgodzie z dyspozycją normy prawnej z art. 40 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.