I SA/Wa 2541/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...], wydzielonej z działki nr [...], zajętej pod drogę gminną - ulica [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2019 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że powinno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2222), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. i wyjaśnił, że ulica [...] na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwiet-nia 1996 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 15, poz. 48 z 20 czerwca 1996 r.) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie stała się drogą gminną. W aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzona przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2017 r. pod nr [...]. Organ podkreślił, że mapa ta obrazuje jednak stan na dzień 13 kwietnia 2017 r. Nie dowodzi zajęcia również oświadczenie geodety uprawnionego z dnia [...] października 2018 r. załączone do akt sprawy, bowiem pochodzi ono od pracownika jednej ze stron postępowania, która jest zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego ani mapa, ani oświadczenie nie potwierdzają okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...], była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Minister wyjaśnił pojęcie "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie przez gminę prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem poprzez dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dokumentację powykonawczą, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Takie bowiem działania należą do zarządcy drogi i dlatego świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego. Minister wyjaśnił, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdzają: umowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. zawarta na okres 5 lat, z której wynika, że ulica [...] była objęta utrzymaniem zimowym, sprzątaniem pozimowym i letnim oczyszczaniem oraz protokół z dnia [...] czerwca 1996 r. dotyczący ostatecznego odbioru robót wykonanych przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych dla Gminy Miasta [...] w ramach remontu kapitalnego ulicy. Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., Minister uznał, że zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy nie potwierdza spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Podsumowując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ponownie prowadząc postępowanie, Wojewoda uzupełni przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia ww. działek pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., w szczególności zwracając się do geodety uprawnionego w celu odtworzenia stanu zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu II instancji decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie: - art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku wykazania przesłanek do zastosowania powoływanego przepisu, - art. 136 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że uzupełnienie materiału dowodowego o odtworzenie stanu zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. przez uprawnionego geodetę musi być dokonane przez organ I instancji, zamiast dowód ten przeprowadzić z urzędu, - art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez brak wyjaśnienia przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego stosownie do wymogów art. 138 § 2 kpa, - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - art. 76 kpa poprzez bezpodstawne odmówienie wiarygodności dokumentowi urzędowemu, jakim jest mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę. W tej sytuacji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju, przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego - mapy do celów projektowych z [...] grudnia 1993 r. obrazującej stan zajęcia nieruchomości na ten dzień, z której wynika posadowienie muru oporowego nieruchomości położonej przy spornej ulicy, który to stan trwa do dnia dzisiejszego - dowód zdjęcia nieruchomości, przeprowadzenie dowodu ze zgłoszenia roboty geodezyjnej przez Spółdzielnie Pracy [...][...] z dnia [...] października 1993 r. oraz sprawozdania technicznego wykonanego w okresie od [...] października 1993 r. do [...] stycznia 1994 r. przez tę samą Spółdzielnię, przeprowadzenie dowodu z oświadczenia uprawnionego geodety z dnia [...] listopada 2019 r. na okoliczność rzetelności oraz bezstronności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła m.in., że Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju w przedmiotowej sprawie skorzystał w nieuzasadniony sposób z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Nie można bowiem uznać za zasadne (jak czyni organ odwoławczy), że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu w celu odtworzenia stanu zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., skoro dowód taki, w ocenie skarżącego, w formie dokumentu urzędowego jest już w aktach sprawy. Zdaniem strony skarżącej, Minister wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa, bowiem nie wykazał, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś ewentualne braki mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie przepisu art. 136 § 1 kpa. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uznać należy za wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe może być przeprowadzone na podstawie przepisu art. 136 § 1 kpa przez organ II instancji i w takim kształcie nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, pozyskany materiał uznać należy za dostateczny do stwierdzenia, że przesłanki z art. 73 ustawy reformującej administracje publiczną zostały spełnione na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji. Mając powyższe na uwadze, uzupełnienie materiału dowodowego o elementy wskazane przez Ministra nie dotyczy koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem nie zaistniały podstawy do uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś ewentualne uzupełnienie dowodów mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Reasumując, strona skarżąca uznała, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy za obszerny, zaś jego prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że przesłanki z art. 73 ustawy zostały spełnione na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w zakresie podlegającym kognicji Sądu w ramach rozpatrywanego środka zaskarżenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325). Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone. W postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Dlatego też zarzuty sprzeciwu, dotyczące ewentualnej nieprawidłowej wykładni i zastosowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przepisów prawa materialnego nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tą regulacja prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie sporny pozostaje fakt zajęcia przez skarżącą Gminę działki nr [...] pod drogę oraz ewentualne granice zajętości tej nieruchomości pod dro-gę publiczną, a także jej pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, do wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. załączone zostały jedynie: uproszczony wypis z rejestru gruntów aktualny na dzień wydania, czyli [...] listopada 2018 r., wydruk z mapy ewidencji gruntów z [...] listopada 2018 r., zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] listopada 2018 r. wraz z wykazem synchronizacyjnym dotyczącym aktualnych numerów działek, mapa z projektem podziału działki nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., 3 akty notarialne oraz umowa na zimowe i letnie utrzymanie ulic w rejonie [...] miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. wraz z załącznikami oraz protokół odbioru robót z dnia [...] czerwca 1996 r. dotyczący remontu kapitalnego ulicy [...] wraz z kserokopią protokołu przejęcia środka trwałego z tej samej daty. Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie są wystarczające do stwierdzenia nabycia, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z mocy prawa własności przedmiotowej działki. Żaden z tych dokumentów nie przesądza o fakcie zajęcia i granicach ewentualnego zajęcia działki [...] w dniu 1 stycznia 1999 r. pod drogę oraz ewentualnego rodzaju i sposobu sprawowania w tej dacie przez skarżącą Gminę władztwa na spornej działce. Znajdujące się w aktach sprawy pismo geodety uprawnionego podinspektora [...] (pracownika strony skarżącej) z dnia [...] października 2018 r. nie może być uznane za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, potwierdzający wskazane w nim okoliczności, wydany w trybie przepisów o zaświadczeniach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 2 ust. 1 kpa nakazuje wydanie zaświadczenia, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Kwestia spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest na mocy tej ustawy rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepisy te nie nakładają na Gminę obowiązku ani nie dają uprawnienia do wydawania w tej kwestii zaświadczeń. Sprawa ta winna być rozstrzygana na podstawie zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dokumentującego stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1989 r., którego wiarygodność ocenia organ orzekający w sprawie. Zamieszczone w aktach sprawy pismo geodety jest zatem jedynie informacją złożoną w 2018 r. przez Gminę jako stronę postępowania. Pismo to nie spełnia warunków wynikających z treści art. 75 § 2 i art. 83 kpa (m.in. oświadczenie takie winno być złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania). Przedmiotowe pismo jest zatem jedynie oświadczeniem złożonym w 2018 r. przez Gminę jako stronę postępowania. W oświadczeniu tym nie zostały wskazane żadne konkretne dowody potwierdzające jego treść. Również załączone do już do złożonego sprzeciwu oświadczenie biegłej z dnia [...] listopada 2019 r., a więc sporządzone już po wydaniu przez Ministra zaskarżonej decyzji, również nie może być uznane za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa. Jest to jedynie oświadczenie biegłej mówiące o sposobie wykonywania przez nią prac geodezyjnych. W dokumencie tym nie zostały wskazane żadne konkretne dowody potwierdzające zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek wynikających z przywołanego wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podkreślić przy tym należy, że znajdująca się w aktach sprawy mapa wykonana w dniu [...] kwietnia 2017 r. przez uprawnionego geodetę, jak wynika z jej podtytułu, wykonana została "w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r." Nie zawiera ona jednak żadnej informacji, czy odzwierciedla ona stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też jest ona jedynie mapą zawierającą projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obecnym stanem faktycznym na gruncie. W ocenie Sądu samo odwołanie się biegłego w podtytule mapy do art. 73 ustawy, bez nawet wskazania i wyjaśnienia, z jakich dokumentów biegły określone fakty wywodzi, nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że sporządzona mapa rzeczywiście obrazuje stan na 31 grudnia 1998 r. W szczególności, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się pismo Ministra z dnia [...] maja 2019 r. skierowane do autora omawianej mapy, w którym organ II instancji prosi go o potwierdzenie, że sporna działka była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2019 r. biegły geodeta nie potwierdził jednak tego faktu. Wyjaśnił jedynie, że wszystkie informacje na temat działki nr [...] dotyczące zajęcia jej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. "znajdują się w dokumentacji złożonej przez Gminę Miasta [...]. Informacji tych udzielił nam Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami...". Prawidłowo zatem organ II instancji uznał załączenie do wniosku tego dokumentu za niewystarczające do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, szczególnie w sytuacji kwestionowania poczynionych przez wnioskodawcę ustaleń przez prawnego właściciela przejmowanej nieruchomości, który ma utracić posiadane prawo własności na rzecz wnioskującej gminy. Również pozostałe załączone do wniosku dokumenty nie dają możliwości prawidłowego ustalenia faktu i ewentualnie granic zajętości, władania i jego przestrzennego zasięgu w stosunku do spornej działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. przez stronę skarżącą. Także załączone do złożonego sprzeciwu dokumenty, które nie były znane organowi w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, czyli: 5 całkowicie nieopisanych zdjęć, kserokopia mapy do celów projektowych z uzbrojeniem terenu z dnia [...] listopada 1993 r., sprawozdanie techniczne z 1994 r. oraz zgłoszenie roboty geodezyjnej z 1993 r., nie zawierają treści, na podstawie których można by bezsprzecznie udowodnić fakt zajęcia spornej działki o powierzchni [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę, udowodnić zasięg tego zajęcia oraz władztwo skarżącej Gminy. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnego dokumentu wiarygodnie dokumentującego stan faktyczny spornej nieruchomości istniejący w dniu 31 grudnia 1989 r., na podstawie którego organy orzekające mogłyby prawidłowo ustalić zarówno stan zajętości spornej nieruchomości pod drogę gminną, jak i fakt władania tą częścią lub całością przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast dopóki kwestie te nie zostaną właściwie i jednoznacznie udokumentowane, nie ma podstaw do odjęcia prawa własności całej lub części przedmiotowej nieruchomości jej właścicielowi. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W rozpatrywanej natomiast sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, praktycznie w całości, które ma na celu wyjaśnienie, czy w rozpatrywanej sprawie będzie miał zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie Sądu oznacza to przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznym zakresie, które z pewnością może mieć wpływ na merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Tak określone ramy koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego niewątpliwie przekraczają zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wynikający z treści art. 136 § 1 kpa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na zakończenie przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 kpa). Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Oznacza to, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zapadła w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.