I SA/Wa 2542/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Ja. F. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J.F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. nr [...] z [...] marca 1976 r., mającej rozstrzygać o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. F. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. J. F. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z [...] marca 1976 r., którą wedle wnioskodawcy miano orzec o przejęciu na rzecz Państwa należącej do jego ojca – J. F., nieruchomości położonej we [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Mimo podejmowanych przez Wojewodę poszukiwań, nie udało się odszukać kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji. Mając zaś na względzie, że umową ze Spółdzielnią Kółek Rolniczych w [...] z dnia [...] października 1978 r., która to umowa potwierdzona została decyzją Naczelnika Gminy w Czarnej z 1 października 1978 r. nr [...], J. F. sprzedał działkę nr [...], organ uznał, że wątpliwe jest by ta nieruchomość przejęta została przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z [...] marca 1976 r. Ocenił także, że decyzja ta w rzeczywistości nie istnieje. Taka zaś sytuacja oznacza zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny", stanowiącej przeszkodę do wszczęcia postępowania. W konsekwencji powyższych ustaleń Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w C. z [...] marca 1976 r. Na postanowienie to J. F. wniósł zażalenie podnosząc w nim, że to na podstawie decyzji o której nieważność wnosił, Skarb Państwa przejął działkę nr [...] co wynika z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], a zatem wśród dokumentów zgromadzonych w aktach tej księgi winien znajdować się także odpis ww. decyzji. W następstwie rozpatrzenia tego zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy. Odwołując się do treści art. 61a § 1 k.p.a., Minister wyjaśnił, że okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Jedną zaś z przesłanek o charakterze przedmiotowym jest brak decyzji, której nieważność ma być stwierdzona. Taka sytuacja w ocenie organu zachodziła w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutów zażalenia Minister zauważył, że Wojewoda [...] w ramach czynności poszukiwawczych występował do Sądu Rejonowego w L. V Wydziału Ksiąg Wieczystych z prośbą o wydanie odpisu decyzji z 1973 r. i uzyskał z tego Sądu informację, że w aktach księgi wieczystej nr [...] żadna decyzja nie zalega. Mając zatem na względzie, że w obrocie prawnym brak jest decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał J. F., słusznie jego zdaniem odmówiono wszczęcia w tej sprawie postępowania nieważnościowego z uwagi na zaistnienie innej uzasadnionej przyczyny. Na postanowienie to J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając je za całkowicie błędne. Skarżący zwracał uwagę, że wpis prawa własności spornej działki na rzecz Skarbu Państwa dokonany został na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w C. z [...] marca 1976 r. co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. W tej sytuacji obecne twierdzenia Urzędu Gminy, Wojewody i Sądu Rejonowego w L. uznawała za nieprawdopodobne. Nie zgadzał się także ze stanowiskiem Ministra, że w sprawie wystąpił brak przedmiotu postępowania, podnosząc że został on szczegółowo opisany we wniosku. Kwestionował ponadto wiarygodność umowy z 1 października 1978 r. o sprzedaży spornej działki przez jego ojca i zatwierdzającej tę umowę decyzji Naczelnika Gminy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1976 r. nr , która to decyzja miała, wedle wnioskodawcy, rozstrzygać o przejęciu na własność Państwa położonej w miejscowości C. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. F. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten umożliwia ustanawia dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających jego wszczęcie. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Niemniej należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. w tej samej sprawie wydana już została ostateczna decyzja, brak w przepisach prawa brak materialno-prawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, czy brak w obrocie prawnym rozstrzygnięcia co do którego wniesiono żądanie stwierdzenia nieważności. Na tę ostatnią okoliczność właśnie powoływał się w niniejszej sprawie organ wojewódzki, a Minister jego ocenę zaakceptował, aczkolwiek nie sposób nie dostrzec, że w motywach swojego postanowienia zdaje się on większy nacisk kłaść na sam fakt nieodnalezienia egzemplarze tejże decyzji, niż kwestionowanie jej bytu prawnego. Odróżnić jednak należy kwestię bytu prawnego decyzji administracyjnej od fizycznego jej istnienia, a więc zachowania się jej egzemplarze. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym. Zaczyna ona swój byt prawny wówczas, gdy w sposób dostateczny zostanie ujawniona na zewnątrz organu, a kończy w sytuacji gdy zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana na zasadach określonych w kodeksie postepowania administracyjnego, względnie ustawach szczególnych. O ile zatem wola organu (decyzja) zostanie ujawniona na zewnątrz, to dopóty nie zostanie ona we właściwej procedurze wycofana (usunięta), jej byt prawny nie może być kwestionowany. To zaś czy fizycznie istnieje egzemplarz decyzji (nośnik oświadczenia woli organu) jest dla tego bytu okolicznością irrelewantną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że podstawą wpisu własności Skarbu Państw w księdze wieczystej nr [...] (aktualne oznaczenie księgi [...]) do działki nr [...], której pierwotnym właścicielem był ojciec i spadkodawca skarżącego, była kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1976 r. A skoro tak to niewątpliwie decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Nie zostało wykazane przy tym by została ona z tego obrotu wyeliminowana w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej. To z kolei, że po jej wydaniu w stosunku do tej samej nieruchomości były podejmowane inne decyzje administracyjne, które w takich okolicznościach faktyczno-prawnych wydane być nie powinny, może tylko świadczyć o bezprawności tych ostatnich, a nie o istnieniu lub nie decyzji z 1976 r. Stąd twierdzenia organu, że w sensie prawnym decyzja ta nie istnieje, jak zasadnie podnosił skarżący, uznać należy za dowolne. Sądowi z urzędu znana jest natomiast okoliczność, że działka nr [...] przeniesiona została z ww. księgi wieczystej do nowo urządzonej księgi oznaczonej nr [...] (co wynika z akta administracyjnych dołączonych do sprawy I SA/Wa 1482/14). W tym stanie rzeczy, fakt że w aktach księgi wieczystej nr [...], decyzja Naczelnika Gminy nie zalega, a przy tym nie zachowała się ona także archiwach, do których zwracał się Wojewoda, nie oznacza –jak błędnie przyjęły organy, że wyczerpane zostały wszystkie możliwości jej odszukania. Nie można wszak wykluczyć, że dołączona ona została do ww. nowoutworzonej księgi wieczystej, czego ani Wojewoda, ani prowadzący postępowanie odwoławcze Minister nie zbadali. W tym stanie rzeczy także powoływanie się na brak możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego ze względu na nieodszukanie egzemplarza ww. decyzji nie uprawniał jeszcze do formułowania oceny o zaistnieniu "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Aczkolwiek zgodzić się przyjdzie z Ministrem (o ile motywy tego organu zostały poprawnie zdekodowane przez Sąd), że w sytuacji, gdy nie jest możliwe pozyskanie oryginału decyzji, której postępowanie nadzorcze ma dotyczyć (względnie jej kopii), można mówić o zaistnieniu przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie w stosunku do niej postępowania na podstawie art. 156 § 1 n. k.p.a., a w konsekwencji dopuszczalności zastosowania w takich okolicznościach faktycznych regulacji z art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny" wykluczającej możliwość uruchomienia postępowania. Celem wszak postępowania nadzorczego jest zweryfikowanie decyzji pod kątem ewentualnych kwalifikowanych wad o charakterze materialnoprawnym, którymi jest ona obarczona od dnia wydania, a nie ponowne załatwienie rozstrzygniętej nią sprawy administracyjnej. To zaś uczynić można jedynie w sytuacji gdy jej treść i zastosowana wówczas podstawa prawne są organowi nadzoru znane. Na obecnym jednak etapie postępowania, ze względu na niewykorzystanie wszystkich możliwości odszukania kwestionowanej decyzji, oparte o tę podstawę prawną i w ten sposób motywowane zaskarżone postanowienie oceniane być musi jako przedwczesne, a więc podjęte z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co musi prowadzić do jego uchylenia, a także uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz ar. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ wojewódzki zwróci się do Sądu Rejonowego w [...] o informację, czy w dokumentach księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] w C. znajduje się decyzja Naczelnika Gminy w C. z [...] marca 1976 r. W dalszej zaś kolejności, przy uwzględnieniu pozyskanych w ten sposób informacji, powtórnie dokona oceny możliwości prowadzenia w stosunku do tego aktu postępowania nieważnościowego.