I SA/Wa 2543/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją [...] marca 2017 r, nr [...], Wojewoda [...], dalej "organ II instancji", "Wojewoda", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2018, poz. 2096), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2006 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] , obręb [...] o pow. [...] m2, wydzielonej z działki nr [...], położonej w rejonie ulicy [...] w dzielnicy [...] w [...] , dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją nr [...] z [...] września 2008 r. Prezydent [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...]m 2, obręb [...] w [...]. W wyniku tego podziału powstały działki o nr ew. [...] i [...]. Nieruchomość ta pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...] Spółki z.o.o. z siedzibą w [...]. Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Prezydent [...] na podstawie art. 95 pkt 6 i art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), dalej "ugn", zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...]. W wyniku zatwierdzenia podziału powstały dwie działki: działka o nr ew [...] o powierzchni [...] ha i działka o nr ew. [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego i jest zgodny z decyzją nr [...] z [...] maja 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Następnie, użytkowniczka wieczysta wystąpiła do Prezydenta [...] o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia na jej rzecz odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn z tytułu wygaśnięcia jej prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...] wydzielonej mocą ww. decyzji pod drogę publiczną. Wobec braku odpowiedzi organu, zażądała wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego. W czasie jego trwania zbyła wierzytelność z tytułu ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "skarżąca". Decyzją z [...] maja 2016 r. Prezydent [...], powołując przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "K.p.a.") odmówił ustalenia odszkodowania. W następstwie wniesionego przez skarżącą odwołania, Wojewoda [...]zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy, doszedł do wniosku, że wskutek zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 2009 r. podziału nie doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną, w związku z tym nie nastąpił skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego skarżącej w stosunku do działki nr ew. [...] a zatem żądanie przyznania za nią odszkodowania nie jest zasadne. Skargę wywiodła [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyznania Spółce odszkodowania, pomimo pozbawienia spółki prawa użytkowania wieczystego, na skutek przeznaczenia wydzielonych działek pod drogę publiczną, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, 2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania wieczystego bez ustalenia słusznego odszkodowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem słusznego interesu strony, z pogwałceniem zasad obiektywizmu i bezstronności, 4) art. 8 Kpa i wyrażonej w tymże artykule zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/WA z 22 września 2017 r. oddalono skargę. Wyrokiem NSA z 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18, na skutek skargi Spółki [...] sp-z.o.o. w [...] uchylono wyrok WSA i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA uznał za zasadny zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni art. 98 ust. 1 – 3 ugn, która to wykładnia przesądziła o wyniku sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Sąd ten błędnie przyjął, że warunkiem podjęcia negocjacji, a następnie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (z tytułu przejścia własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego) jest uprzednie wykreślenie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Ta zasadnicza dla rozstrzygnięcia teza Sądu nie znajduje potwierdzenia ani w wykładni literalnej, ani systemowej czy funkcjonalnej przepisu art. 98. Wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje bowiem z mocy samego prawa. Sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu prawa rzeczowego. Dla oceny przejścia nieruchomości z mocy prawa w wyniku decyzji podziałowej na podmiot publicznoprawny i odpowiednio wygaśnięcia z tego tytułu użytkowania wieczystego nie jest zastrzeżona droga przed sądem powszechnym. Dla przyznania odszkodowania w świetle powołanego przepisu art. 98 ugn organ musi zbadać wyłącznie czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną. Błędny jest pogląd o niemożności obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w innym postępowaniu aniżeli cywilnym. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie zweryfikował prawidłowości ustalenia organu odwoławczego, że w wyniku decyzji podziałowej nie doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną. Wprawdzie w uzasadnieniu stwierdził, że podziela wątpliwości organu w tym zakresie, tym niemniej, wobec przyjętej koncepcji trójfazowości regulacji stanu prawnego nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, rozważania te nie miały charakteru przesądzającego o wyniku sprawy. Sama okoliczność, iż w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również, że w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i nast. u.g.n. Postanowienia decyzji w przedmiocie podziału nie mają zatem żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak brak jego powołania w podstawie prawnej decyzji podziałowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wytycznymi NSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Pod pojęciem oceny prawnej należy rozumieć kwestie wykładni przepisów prawa i sposób ich zastosowania w konkretnej sprawie. NSA przesądził, że dla skuteczności wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 98 § 1 u.g.n. decydujące znaczenie ma to czy w wyniku podziału doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną. Oceniając zebrane przez organ dowody, zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, nie ulega wątpliwości, że podział działki [...] na działkę [...] i [...] miał na celu wydzielenie działki pod drogę publiczną. Wynika to z następujących okoliczności. Wyżej powołaną decyzją lokalizacyjną z [...] maja 2005 r ustalono, że ulica [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą powstanie m. inn. z działki nr ew. [...]. Następnie działka ta została podzielona decyzją z [...] sierpnia 2008 r. na działki o nr ew. [...] i [...]. W dalszej kolejności działka o nr ew. [...] została decyzją z [...] sierpnia 2009 r. podzielona na działki nr ew. [...] i [...]. W treści tej decyzji powołano decyzję lokalizacyjną i jednoznacznie wskazano, że podział nieruchomości jest zgodny z tą decyzją. Oznacza to wprost, że podział działki o nr ew. [...] służył wydzieleniu działki pod projektowaną ulicą [...]. Zwrócić należy uwagę, że uchwałą nr XXXVII/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z 16 września 2004 r. na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D.U. 2000, Nr 71, poz. 838) ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych. Spełniona została zatem przesłanka przeznaczenia terenu na drogę publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Ma przy tym rację skarżący, że wydzielenie pod drogi publiczne, w rozumieniu art. 98 ust. 1 ugn oznacza nie tylko wydzielenie pod drogi istniejące ale i projektowane. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 10 października 2019 r., II SA/Ol 668/19, WSA w Gdańsku z 13 listopada 2018 r., II SA/Gd 515/18). W ocenie WSA, będąc związanym wyrokiem NSA, Sąd stwierdza, że powołanie w decyzji podziałowej innej niż art. 98 § 1 ugn podstawy prawnej nie ma istotnego znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanki "przeznaczenia pod drogę publiczną". Norma art. 98 ust. 1 ugn dla, skuteczności przejścia z mocy prawa nieruchomości na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa wymaga spełnienia przesłanek: -wydzielenia działki pod drogę publiczną w decyzji zatwierdzającej podział; - złożenia wniosku o podział przez użytkownika wieczystego. Przyznanie odszkodowania natomiast uzależnione jest od wyczerpania trybu rokowań, o czym stanowi art. 98 § 3 ugn. Nie ulega wątpliwości, że został wyczerpany tryb rokowań o jakich mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Ustawodawca w art. 98 ut. 3 ugn przewidział uruchomienia administracyjnej procedury administracyjnej przeprowadzenia rokowań co do możliwości uzyskania efektu w postaci ustalenia odszkodowania na drodze polubownego rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju procedura ma charakter cywilnoprawny. W aspekcie spraw o charakterze odszkodowawczym polega na wezwaniu podmiotu publicznoprawnego do podęcia rokowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Strona zobowiązana do wystąpienia z takim wnioskiem nie ma jednak żadnych możliwości aby "zmusić" drugą stronę do przystąpienia do negocjacji. Upływ terminu w którym druga strona nie wyrazi woli przystąpienia do rokowań należy traktować jako spełniające przesłanki o jakich mowa w art. 98 ust. 3 ugn.I stanowi o wyniku negatywnym rokowań. Poprzednik skarżącej [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] [...] listopada 2010 r. zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o podjęcie rokowań. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie w żadnym terminie. Otworzyło to drogę do skutecznego żądania ustalenia odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn ostateczna decyzja zatwierdzająca podział skutkuje przejściem na rzecz podmiotów publicznoprawnych własności i stanowi podstawę do ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. (por. wyrok NSA 12 września 2019 r., I OSK 2738/17, LEX nr 2769389). W związku z tym, zdaniem Sądu, organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. i prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 ugn poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że nie doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną a konsekwencji przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Poza tym, organy pominęły art. 153 P.p.s.a. i związanie wykładnią dokonaną przez sąd poprzednio rozpoznający sprawę. Stanowi to, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego i skutek z tego wynikły wyklucza stwierdzenie naruszenia art. 21 Konstytucji R.P. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ustali odszkodowanie za działkę o nr ew. [...]. Z tych względów i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c i 135 P.p.s.a. sąd uchylił obie decyzje administracyjne, gdyż prawidłowa ocena materiału dowodowego wymaga przeprowadzenia szeregu czynności służących ustaleniu odszkodowania. Te czynności, powinien przeprowadzić organ I instancji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016, poz. 1667 ) zasądzając od organu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, 200 zł tytułem wpisu i 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.