I SA/Wa 2544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położona w gminie [...], obręb [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], została przeznaczona pod lokalizację drogi ekspresowej [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości stanowiącej własność Z. W. oraz ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela. Następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o ustanowienie prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na wskazanej uprzednio nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdził, iż na nieruchomości nabytej na własność Skarbu Państwa, przeznaczonej pod lokalizację drogi ekspresowej [...], położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, ustanowiony zostaje z mocy prawa nieodpłatnie z dniem [...] sierpnia 2007 r. trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Od powyższej decyzji Z. W. wniósł odwołanie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] uzasadniając, że podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana na podstawie art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm.). Stronami postępowania zakończonego ww. decyzją są Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Starosta B. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast Z. W. nie jest stroną tego postępowania, gdyż nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. uchwala Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119). W tym samym dniu - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] - Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania, z wniosku Z. W., w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Następnie, po rozpoznaniu wniosku Z. W. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał własne postanowienie w mocy. Z. W. złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pierwszą na ww. postanowienie Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Przy czym skarga wniesiona na to postanowienie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2762/14. Drugą zaś na uprzednio wskazaną decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., umarzającą postępowanie odwoławcze. W skardze tej wnioskował o cofnięcie umorzenia i uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Odpowiadając na ostatnią skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podniesione w niej zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie w trybie uproszczonym W piśmie procesowym z dnia 10 października 2014 r. skarżący wniósł o oddalenie wszelkich odpowiedzi Ministra oraz nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], stwierdzającej ustanowienie trwałego zarządu z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 9 sierpnia 2007 r. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na ww. nieruchomości przeznaczonej pod lokalizację drogi [...], położonej w gminie M. Podstawę podjętego przez organ odwoławczy orzeczenia stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ II instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo uznał, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustanowieniu trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa - a przed wywłaszczeniem Z. W.. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 kpa), a zasada ta realizowana jest, m.in. przez uregulowane zawarte w art. 127 § 1 kpa – tj. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparto jednak na zasadzie skargowości, przyznając je wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że odwołanie jest środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej, z którego, z woli ustawodawcy, może skorzystać tylko podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 kpa. Powołany art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym, następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006). Kolejnymi zaś cechami tak rozumianego interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny oraz jego realność. Przenosząc powyższe okoliczności na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ rozpatrujący odwołanie może podjąć jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 kpa. W sytuacji, gdy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, to wypełniona zostaje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 kpa), która stworzyła po jego stronie, obowiązek umorzenia zainicjowanego przez nią postępowania. Jak wynika bowiem z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, iż wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie, tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Natomiast legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Twierdzenie odwołującego może zostać natomiast zweryfikowane tylko w sposób procesowy - na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie ww. przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W niniejszej sprawie skarżący w odwołaniu kwestionuje decyzję o ustanowieniu prawa trwałego zarządu do działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w M. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany był poddać weryfikacji, czy istotnie wnoszącemu odwołanie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustanowienie prawa trwałego zarządu. Przy ustalaniu, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony, decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego. W przypadku przedmiotowej sprawy takim przepisem jest art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który stanowi, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z przedstawionej regulacji wynika, że ustanowienie prawa trwałego zarządu w trybie ww. ustawy z 2003 r. dopuszczalne jest wyłącznie na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwego zarządu drogi. W rezultacie, w postępowaniu o ustanowienie prawa trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, przeznaczonej pod drogę ekspresową stronami mogą być bezsprzecznie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, właściwy zarządca drogi oraz Skarb Państwa. Stroną takiego postępowania mogą być również inne podmioty, o ile wykażą się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, co wynika z faktu, że tytuł ten jest skuteczny wobec wszystkich. Skarżący do powyższych kategorii podmiotów się nie zalicza. Z akt sprawy nie wynika, aby przysługiwał mu prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Został on wcześniej pozbawiony własności w stosunku do przedmiotowego gruntu na skutek wywłaszczenia. W rezultacie brak jest interesu prawnego, który przysługiwałby skarżącemu w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu, a Z. W. - jako wywłaszczony, były właściciel nieruchomości - nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Natomiast zasadność wywłaszczenia ww. działki oraz wysokość ustalonego na rzecz Z. W. odszkodowania nie może być oceniana przez sąd na tym etapie postępowania. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).