I SA/Wa 2546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. T. – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z dnia [...] ([...]) w części wywłaszczenia nieruchomości: parcele [...] kat. [...] o pow. [...] m2 i [...] kat. [...] o pow. [...] m2, b. gm. kat. [...] i stwierdził, że decyzja z [...] w pkt [...], została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] wywłaszczono m. in. nieruchomości w b. gm. kat. [...] kat. nr [...] o pow. [...] m2, z parceli nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców S. Z. i ustalono odszkodowanie na rzecz D. Z. (pkt 4 decyzji). Decyzją z dnia [...] ww. decyzja została utrzymana w mocy a organ I instancji zobowiązany do rozpatrzenia wniosku z [...] o wywłaszczenie pozostałej części gruntu. Minister podał, że wywłaszczenia dokonano pod budowę Z. "[...]". Właściciele nieruchomości objętych decyzją z [...] w piśmie z dnia [...] wskazali, że sposób podziału działek jest nie do przyjęcia, gdyż pozostawia części środkowe oraz kliny od os. [...] i toru kolejowego. Pozostawione działki nie zapewniają dotychczasowego racjonalnego ich wykorzystania. Podział spowoduje konieczność zmiany profilu produkcji roślinnej i podniesie jej koszty. Gospodarowanie stanie się nieopłacalne. Z uwagi na podpis D. Z. na wniosku o wywłaszczenie organ uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż nastąpiło ono z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie odszkodowania organ odwoławczy stwierdził, że wymagania z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione, gdyż 27 maja 1985 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wyznaczył rozprawę na [...]. W aktach brak wprawdzie protokołu rozprawy, jednak odbycie rozprawy potwierdza treść decyzji z [...]. Wysokość odszkodowania (opinie z [...], poprawione [...], wobec zmian cen żyta od 1 lipca 1985 r.) biegły ustalił na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzeń: Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205), Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...], w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty w województwie miejskim [...] oraz z dnia [...] nr [...], w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w miastach w województwie miejskim [...]. Jednak, zdaniem organu, kontrolowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości tj. § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 94) w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie, gdyż od 1 czerwca 1975 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, gdy wartość szacunkowa nieruchomości określona wg art. 8 ustawy wywłaszczeniowej wynosiła ponad 1 min zł orzekał wojewoda. W tej sprawie wartość szacunkowa wynosiła [...] zł. Powołując się na art. 156 § 2 kpa organ wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności ww. decyzji, gdyż od jej doręczenia upłynęło 27 lat. Konieczne jest stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto [...] i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - § 28 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 89) w sprawie statusu naczelnika gminy - poprzez jego pominięcie. Zdaniem skarżącego decyzja wywłaszczeniowa nie narusza przepisów o właściwości, gdyż organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich obowiązujących wówczas przepisów prawa. Na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 89) w sprawie statusu naczelnika gminy. Rozdział 3 tego rozporządzenia wymienia szczególne zadania i uprawnienia prezydenta miasta. Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 4 Prezydent miasta w szczególności orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości bez względu na jej wartość szacunkową, ustala odszkodowanie oraz orzeka o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych. Ustęp 2 stanowi zaś, że uprawnienia o których mowa w ust. 1, przysługują również naczelnikom określonych miast oraz naczelnikom dzielnic. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] w części dotyczącej wywłaszczenia i stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest samodzielnym trybem weryfikacji decyzji pod kątem występowania wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., pozytywna decyzja winna zapaść tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady tkwiące w samej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz wady nieważności określone w odrębnych przepisach są wadami istotnymi kwalifikowanymi o charakterze materialnoprawnym. "Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 704). Kwalifikowane naruszenia wymienione w pkt 1 i 4 art. 156 § 1 obejmują uchybienia podmiotowego zakresu stosunku prawnego (organ administracyjny, strona). W art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca zobowiązuje organ administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną" (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organ obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak i w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie posiada zdolności prawnej do prowadzenia postępowania i wydania aktu rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Na gruncie rozpatrywanej sprawy dodać również trzeba, że uprawnienie organu administracji do wydania aktu administracyjnego może wynikać nie tylko z właściwości ustawowej, ale również z innych aktów prawnych, czy też określonych czynności administracyjnoprawnych przenoszących kompetencje organów administracji na inne podmioty. Akty te, bądź czynności prowadzą zatem do istotnych zmian w zakresie właściwości rzeczowej i miejscowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister uchylił decyzję Wojewody [...] przyjmując, że badana w postępowaniu nieważnościwym decyzja została wydana z naruszeniem przepisu kompetencyjnego, to jest § 2 pkt 15 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 94) w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie. Według organu odwoławczego od dnia 1 czerwca 1975 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, przy wartości szacunkowej nieruchomości określonej wg art. 8 ustawy wywłaszczeniowej ponad 1 min zł organem właściwym był bowiem wojewoda, skoro wartość szacunkowa opisanej nieruchomości wynosiła [...] zł. Stanowisko to jest chybione. Słusznie bowiem zarzuca skarżąca Gmina Miasto [...], że w dacie wydania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] to jest [...] obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. z dnia 7 września 1978r. Nr 20 poz. 89), które weszło w życie w dniu 7 września 1978r. W § 28 1 pkt 4 tego rozporządzenia prezydentowi miasta - poza zadaniami określonymi w rozdziale 2 – ustawodawca przyznał kompetencje do realizacji zadań wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów, o którym mowa w § 40 - a zatem w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94 i Nr 31, poz. 165 i 1978 r. Nr 8, poz. 31) – to jest w zakresie wydawania orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości bez względu na wartość szacunkową nieruchomości, ustalania odszkodowania oraz orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych. Powyższe oznacza, że w postępowaniu zwyczajnym nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości tj. § 2 pkt 15 lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r., jak błędnie przyjął organ drugiej instancji, co z kolei obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowanie z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)