I SA/Wa 255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia K.P., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że H.B. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 27 sierpnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo Urzędu Stanu Cywilnego w T. informujące, że wnioskodawczyni zmarła w dniu [...] stycznia 2013 r. W tej sytuacji Wojewoda[...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pt 1 kpa., zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte opisanym wyżej wnioskiem, do czasu uzyskania postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub też zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej H.B., do przedłożenia których organ zobowiązał zainteresowane osoby. Wojewoda podniósł, że nie jest możliwe wezwanie spadkobierców H. B. do udziału w postępowaniu, gdyż ich krąg nie został ustalony w sposób niepozostawiający wątpliwości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K.P. wniósł zażalenie kwestionując stanowisko organu o braku możliwości wezwania spadkobierców zmarłej wnioskodawczyni do udziału jako strony postępowania. Zdaniem żalącego się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie statuują obowiązku wylegitymowania się przez następców prawnych osoby zmarłej postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, zwłaszcza w sytuacji gdy krąg spadkobierców ustawowych jest znany, a spadkodawca nie pozostawił testamentu. Przy czym, zdaniem żalącego, stosownie do art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili śmierci spadkodawcy, a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 1025 § 2 k.c.) stanowi jedynie domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Żalący się zaznaczył również, że organ zawiesza postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 kpa tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców nastręcza trudności i nie jest możliwe ich wezwanie do udziału w toczącym się postępowaniu. W przedmiotowej sprawie natomiast zmarła wnioskodawczyni nie pozostawiła testamentu, zaś jej spadkobiercami ustawowymi są, według oświadczenia żalącego, syn K. P. i mąż W.P. . Oświadczenie to powinno być uwzględnione przez organ jako źródło dowodowe w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 97 § 1 pkt 1 kpa określają obligatoryjne przesłanki zawieszenia Przez organ postępowania administracyjnego. Jak zaś wynika z akt sprawy H.B., która złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zmarła w dniu [...] stycznia 2013 r. Podstawą zawieszenia postępowania była więc śmierć strony, tj. H.B. oraz brak wykazania po niej w sposób prawem przewidziany następstwa prawnego. Minister podkreślił, że zgodnie z przepisami prawa, okoliczność dziedziczenia potwierdza jedynie prawomocne postanowienie sądu w przedmiocie nabycia spadku lub notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Dlatego też nie jest możliwe, aby organ administracji dokonywał samodzielnie ustaleń w tej kwestii na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów lub informacji udzielanych przez strony. Jednocześnie Minister Skarbu Państwa wyjaśnił, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, że spadkobierca nabywa spadek z mocy prawa z chwilą jego otwarcia, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy. Jednakże w takiej sytuacji powstaje pewnego rodzaju niepewność, kto rzeczywiście jest spadkobiercą i jakie prawa majątkowe nabył po zmarłym. Zlikwidowaniu takiego stanu niepewności mają służyć instytucje stwierdzenia nabycia spadku i notarialne poświadczenie dziedziczenia, które polegają na ustaleniu odpowiednio przez sąd lub notariusza wszystkich osób, które nabyły spadek po zmarłym spadkodawcy i określeniu przypadających im udziałów spadkowych. Stwierdzenie nabycia spadku następuje przed właściwym sądem rejonowym, zaś w celu sporządzenia notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia można udać się do dowolnego notariusza. Zarejestrowany notarialny akt poświadczenia dziedziczenia ma taką samą moc, jak prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Podsumowując Minister uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe ustalenie spadkobierców strony na podstawie pisemnej informacji osoby zainteresowanej. Byłoby to również niezgodne z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.), który wskazuje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Minister zaznaczył również, że zgodnie z art. 97 § 2 kpa podejmie zawieszone postępowanie, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, tj. po uzyskaniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej H.B. oraz po zmarłym J.B.. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie dotyczy nieruchomości pozostawionej przez J.B., ojca H.B. . Dlatego też celem prawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych niezbędne jest również przedstawienie przez stronę postępowania postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po wszystkich wstępnych. Na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 października 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. P. . W jej uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli: 1 - art. 97 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej wnioskodawczyni H.B. jako stron do udziału w postępowaniu oraz bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie wykazał następstwa prawnego po zmarłej H.B., 2 - art. 30 § 4 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie, dotyczącej praw dziedzicznych, wobec śmierci wnioskodawczyni H.B. w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony nie powinni wstąpić jej następcy prawni, 3 - art. 75 § 1 i § 2 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności oświadczeniu skarżącego, dotyczącego kręgu spadkobierców ustawowych zmarłej wnioskodawczyni H. B. , pomimo zapewnienia skarżącego, że oświadczenie to jest oświadczeniem polegającym na prawdzie (art. 75 § 2 kpa), 4 - art. 7 kpa poprzez niezastosowanie zasady prawdy materialnej (zasady ogólnej postępowania administracyjnego), wskutek braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, oraz poprzez uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu i przy wydaniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie interesu społecznego, przy jednoczesnym braku uwzględnienia słusznego interesu obywatela, wyrażające się m.in. sformułowaniami: "nie jest możliwe, aby organ administracji dokonywał samodzielnie ustaleń..." i "organy administracji nie mają interesu... " (str. 3 uzasadnienia), 5 - art. 77 i art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wskutek dokonania błędnej oceny materiału dowodowego, w efekcie czego ocena ta stała się oceną dowolną, wyrażającą się nieuzasadnioną odmową wiarygodności oświadczeniu skarżącego, dotyczącego kręgu spadkobierców ustawowych zmarłej wnioskodawczyni H.B., 6 - art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, 7 - art. 220 § 1 pkt 2 lit. b) i c) oraz art. 220 § 2 kpa w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 106, poz. 622 ze zm.), poprzez: - żądanie przez organ od skarżącego zaświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, w sytuacji, w której są one możliwe do ustalenia przez organ na podstawie rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.) bądź wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, oraz - brak wskazania przez organ przepisu prawa, ustanawiającego wymóg urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego, 8 - art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.) poprzez odmowę mocy dowodowej aktom stanu cywilnego, dotyczącym zainteresowanych stron, 9 - art. 76 § 1 kpa, poprzez odmowę mocy dowodowej dokumentom urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a dotyczącym zainteresowanych stron. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi 97 § 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Z brzmienia tego przepisu wynika, że obligatoryjną przyczyną zawieszenia postępowania jest śmierć strony będącej osobą fizyczną. Gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni H.B. zmarła w trakcie trwania postępowania administracyjnego. W związku z tym organy zasadnie przyjęły, że stronami postępowania w przedmiotowej sprawie winni być spadkobiercy wnioskodawczyni. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie takimi osobami są następcy prawni wnioskodawczyni H. B. . Postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania złożonego przez nią wniosku może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich jej spadkobierców, gdyż osoby te posiadają interes prawny w sprawie i muszą mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 kpa). Zasadnie zatem organ I instancji wskazał, na brak możliwości prowadzenia postępowania z zagwarantowaniem udziału w nim wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy także wyraził stanowisko, że przyczyną zawieszenia postępowania jest niemożność prowadzenia postępowania bez osoby będącej stroną w postępowaniu z powodu jej śmierci. Jak przy tym wskazał również wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa art. 30 § 5 kpa. W ocenie Sądu stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 1 kpa organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (obowiązujący od dnia 2 października 2008 r. art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie). Stosownie do treści art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą, natomiast zgodnie z art. 1025 § 3 przeciwko domniemaniu wynikającemu ze stwierdzenia nabycia spadku nie można powoływać się na domniemanie wynikające z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. Mini, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925-926 k.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są dokumentami wykazującymi jego dziedziczenie. Dopóki więc nie zostanie przedłożone do akt postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej H.B. lub też notarialnie zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej koniecznym było zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, tj. do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie bowiem osoby, które wylegitymują się którymś z powołanych dokumentów, będą miały przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Ustalenie spadkobierców zmarłej wnioskodawczyni nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem ani też nie ma możliwości prawnej zwrócenia się do notariusza o sporządzenie stosownego aktu poświadczenia dziedziczenia. Wobec powyższego zasadnie Minister Skarbu Państwa nie uznał za wystarczający dowód na następstwo prawne po zmarłej wnioskodawczyni oświadczenia o kręgu spadkobierców zmarłej złożonego przez skarżącego. Co prawda, stosownie do art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jednakże zgodnie z wyżej powołanymi przepisami prawa ustalenie spadkobierców może nastąpić jedynie na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnie zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. W tej sytuacji nie można skutecznie postawić organom zarzutu naruszenia przepisów prawa, w szczególności w zakresie, w jakim orzekły o zawieszeniu postępowania administracyjnego wobec ustalenia braku możliwości skutecznego jego prowadzenia. Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały przepisy procedury administracyjnej (w tym i przywołane w skardze) jak i prawa materialnego (w tym i powołany w skardze art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego). Dokonana ocena zebranych w sprawie dowodów nie jest zatem dowolna, a organy w sposób szczegółowy wskazały przyczyny, które zadecydowały o zawieszeniu postępowania, zaś przedstawione uzasadnienia spełniają przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powyższej ustawy.