I SA/Wa 255/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako "Minister/organ"), postanowieniem z 8 grudnia 2021 r., nr DSZ-V.5321.1.1231.2021.MK, po rozpatrzeniu zażalenia E. D. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 29 września 2021 r., nr 1045/PSXII/2021, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z 12 kwietnia 2021 r. M. D. (córka Skarżącej) wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z otrzymaniem orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanego 9 lutego 2021 r. przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Częstochowie. Z związku z powzięciem informacji, że ojciec wnioskodawczyni pracuje na terenie N., pismem z 16 kwietnia 2021 r. ww. wniosek został przekazany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. W dniu 18 maja 2021 r. zmarła wnioskodawczyni – M. D., w związku z czym Wojewoda uznał za bezprzedmiotowe dalsze prowadzenie postępowania o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o czym pismem z 15 lipca 2021 r. poinformował Skarżącą. W następstwie otrzymania powyższego pisma, Skarżąca wniosła (w kilku pismach) o przyznanie i wypłacenie jej zasiłku pielęgnacyjnego na zmarłą córkę. Postanowieniem z 29 września 2021 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz Skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. D. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wojewoda wskazał, że śmierć strony prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania, wówczas gdy przedmiotem postępowania są uprawnienia lub obowiązki o charakterze osobistym, ściśle związane z osobą strony. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą strony, a zatem z chwilą śmierci wnioskodawcy postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Wskazał również, że art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie Wojewody Skarżąca wniosła zażalenie. Postanowieniem z 8 grudnia 2021 r., Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 29 września 2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister wyjaśnił, że z treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego Wojewoda prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. D. Zasiłek pielęgnacyjny jest bowiem świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną, zatem śmierć tej osoby nie rodzi żadnych przekształceń podmiotowych, lecz prawo do tego zasiłku wygasa z mocy prawa z chwilą śmierci uprawnionego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest przyznawane i przysługuje jedynie osobie, która spełnia ustawowe przesłanki do jego uzyskania - w tym przypadku legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Ministra, zasadnie zatem organ I instancji wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną. Zatem wobec śmierci osoby wyłącznie uprawnionej do ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że żąda wypłaty wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego za należny okres, wyliczonego do chwili śmierci M. D., czyli 18 maja 2021 r. Zdaniem Skarżącej, fakt że organy opieszale procedowały wniosek jej córki, m.in. poprzez przekazanie sprawy do Wojewody, nie może obecnie negatywnie wpływać na kwestię przyznania przedmiotowego zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z kolei, w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra, jak i rozstrzygnięcie Wojewody, odpowiadają obowiązującemu prawu. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem dopuszczalne z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym (np. brak kompetencji organu administracji do załatwienia żądania strony) i podmiotowym (np. żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony). Oczywistość powyższych przesłanek należy rozumieć jako sytuacje, w której ich wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Ponadto, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W ocenie Sądu, Minister właściwie przyjął, że w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem Skarżącej. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że pierwotna wnioskodawczyni (M. D.) zmarła 18 maja 2021 r., natomiast Skarżącą, która wystąpiła o tenże zasiłek po zmarłej córce, nie jest do tego uprawniona. Sąd podziela powyższy pogląd organów. Przede wszystkim należy zgodzić się z organami obu instancji, że gdy postępowanie zainicjowane wnioskiem M. D. o ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na śmierć wnioskodawczyni, to w takiej sytuacji Skarżąca nie wstąpiła w miejsce zmarłej córki jako strona tamtego postępowania. Rację mają organy, że w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego uprawnienie do jego uzyskania ma charakter stricte osobisty, uzależniony od spełnienia przesłanek z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na warunki jego uzyskania (w przypadku dziecka – niepełnoprawność; w przypadku osoby powyżej 16. roku życia – określony stopień niepełnosprawności; ewentualnie osiągnięcie przez wnioskodawcę wieku 75 lat) jest zatem prawem bezpośrednio związanym z fizycznymi i psychicznymi cechami (atrybutami) danej osoby. Co zatem oczywiste jest ono prawem niezbywalnym oraz niedziedzicznym. W razie śmierci osoby uprawionej do zasiłku pielęgnacyjnego (w tym przypadku M. D.) nie dochodzi więc do żadnej sukcesji (przejścia) praw czy obowiązków na inny podmiot (w tym przypadku Skarżącą), ponieważ uprawnienie to wygasa. Nie ma zatem racji Skarżąca, która oczekuje obecnie, że będzie mogła wystąpić o ustalenie zasiłku pielęgnacyjnego po zmarłej córce. Z prawnego punktu widzenia nie istnieje w ogóle taka możliwość. Jak wskazano powyżej, uprawnienie M. D. do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego nie zostało w jakikolwiek sposób przeniesione na osobę jej matki, czyli Skarżącej, ponieważ nie ma takiej prawnej możliwości. Z chwilą śmierci M. D., przysługujące jej uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego wygasło, natomiast Skarżąca nie jest uprawiona do jego dochodzenia. Z uwagi zatem na niewątpliwy brak legitymacji czynnej po stronie Skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego po zmarłej córce, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie należy odmówić wszczęcia postępowania z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na zarzuty skargi Sąd wyjaśnia, że w sytuacji gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie (art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), w celu zbadania czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz w jakim okresie należy je stosować (art. 23a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych za okres, w którym te przepisy miały zastosowanie (art. 23a ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wobec powyższego, oraz w związku z tym, że ojciec M. D. pracuje na terenie N., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. zasadnie przekazał wniosek M. D. z 12 kwietnia 2021 r. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, celem zbadania kwestii, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.