I SA/Wa 2554/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na ekonomiczne usamodzielnienie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P.W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania M.Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., [...] odmawiającą przyznania świadczenia pieniężnego na ekonomiczne usamodzielnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 14 maja 2010 r. M.Z. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej W. [...] o przyznanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie. W uzasadnieniu skarżący podał, że w związku z otrzymaniem lokalu socjalnego, wnioskuje o przyznanie kwoty [...] zł na zakup podstawowego sprzętu mieszkaniowego (łóżko, stół, krzesła, szafki kuchenne, zlew, oświetlenie). Powyższy wniosek został ponowiony w pismach z dnia 7 i 21 czerwca 2010 r. W aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 1 września 2010 r. zapisano, że skarżący wniósł o przyznanie i wypłacenie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2009 r., z postanowień którego wynika, że stan zdrowia M.Z. uzasadnia zaliczenie do [...] stopnia niepełnosprawności. Ponadto wynika z niego, że M.Z. wymaga stałej opieki i pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych i codziennej egzystencji. W związku z w/w wnioskiem (określonym w decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako wniosek z dnia 1 września 2010 r.) organ I instancji, pismem z dnia 13 września 2010 r., zwrócił się do M.Z. o podanie informacji, na jaki konkretnie cel ma zostać przeznaczony zasiłek, z jaką pracą lub działalnością gospodarczą miałby być związany, a także od kiedy wnioskodawca zamierza rozpocząć pracę lub działalność. Jednocześnie organ wystąpił o ustalenie wysokości zasiłku na powyższy cel. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2010 r., [...] odmówił przyznania M.Z. świadczenia pieniężnego na ekonomiczne usamodzielnienie. Jako podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 43 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), dalej powołana jako ustawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy osobie lub rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Prezydent W. wyjaśnił, że skarżący mino podjęcia w dniu 22 września 2010 r. pisemnego wezwania z dnia 13 września 2010 r. nie przedstawił niezbędnych informacji wymaganych do rozpatrzenia wniosku. Tym samym, uwzględniając cele i warunki pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie organ stwierdził, że nie występują przesłanki do udzielenia pomocy na powyższy cel. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., [...] wniósł M.Z. wskazując m.in., że organ I instancji zażądał wyjaśnień "nie mających nic wspólnego z załatwieniem prośby z dnia 14 maja 2010 r. o przyznanie prawa pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie się w związku z otrzymaniem lokalu socjalnego". Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., [...]. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. wskazało za organem I instancji, że w myśl postanowień ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Dalej organ stwierdził, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy). W uzasadnienie Kolegium zaznaczyło, że skarżący jest osobą legitymującą się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności (wydanym na czas nieokreślony) oraz że jego dochód nie przekracza tzw. ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustalonego na kwotę 477,00 zł. Nie oznacza to jednak, że wnioskowane świadczenie powinno zostać, niejako automatycznie, skarżącemu przyznane. Jak wynika bowiem z art. 43 ust. 1 ustawy udzielenie pomocy w celu ekonomicznego usamodzielnienia jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że powyższe nie oznacza dowolności organu w podejmowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego przyznawania, a w szczególności w przypadku odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Podniósł, że omawiana pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie jest związana z zawodową niezależnością oraz stabilnością zatrudnienia (szerszej działalności zawodowej). Przyznanie tego rodzaju pomocy ma sprzyjać adaptacji zawodowej, w tym uzyskania lub utrzymania zatrudnienia przez wnioskodawcę, czy też stworzenia własnego miejsca pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że Prezydent W. pismem z dnia 13 września 2010 r., ponowionym pismem z dnia 4 października 2010 r., zwrócił się do skarżącego z prośbą o przedłożenie informacji, na jaki konkretnie cel wnioskowana pomoc miałaby zostać przeznaczona, z jaką pracą lub działalnością gospodarczą byłaby związana. Zdaniem organu odwoławczego zarówno w pismach składanych przed organem I instancji w związku z w/w wezwaniami, jak i w odwołaniu skarżący zaniechał przedstawienia, czy też choćby ogólnego wskazania, na jaki cel, w związku z jakimi okolicznościami faktycznymi, przyznanie omawianego świadczenia byłoby zasadne. Mając powyższe na uwadze, w związku z zaniechaniem przedłożenia przez skarżącego, mimo uprzedniego wezwania organu, stosownych dokumentów i informacji, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy Kolegium stwierdziło, że brak współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikiem socjalnym (organem pomocy społecznej) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Na rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2010 r. M.Z. pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która następnie pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. została uzupełniona przez adwokata P.W., pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, 64 § 2 Kpa oraz art. 102 ust. 1 ustawy poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na ekonomiczne usamodzielnienie, o którą to pomoc M.Z. nie wnioskował. Adwokat P.W. reprezentujący M.Z. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności w/w rozstrzygnięć, oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. W skardze pełnomocnik podniósł, że działanie organu wskazuje na schematyczny sposób postępowania, poprzez sprowadzenie wniosków skarżącego o przyznanie pomocy społecznej do numerów przepisów i nazw instytucji prawnych niezrozumiałych dla skarżącego. Pełnomocnik wyjaśnił, że jego mocodawca nie rozróżnia terminów prawniczych, czego pierwszym sygnałem był wniosek z dnia 14 maja 2010 r. o przyznanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie się poprzez przyznanie kwoty [...] zł na podstawowe sprzęty takie jak: łóżko, krzesła, szafki kuchenne, zlewozmywak, termę, oświetlenie i in. W tej sytuacji – zdaniem strony skarżącej – organ powinien, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa, wezwać do doprecyzowania wniosku, a nie wytrwale ponawiać żądanie przedstawienia celu, na który miałoby zostać przeznaczone świadczenie pieniężne na ekonomiczne usamodzielnienie. Pełnomocnik wskazał, że w wywiadzie środowiskowym z dnia 1 września 2010 r. ponownie zapisano żądanie M.Z. opatrzywszy je numerami artykułów ustawy nie sprawdzając, czy są one zrozumiałe dla skarżącego, sprowadzając tym samym do rozpoznawania wniosku o przyznanie i wypłacenie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w sytuacji, gdy potrzeby skarżącego zawarte w pismach złożonych wcześniej w przedmiotowej sprawie odpowiadały treściowo instytucji zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu adw. P.W. podkreślił, także, że M.Z. w toku postępowania nigdy nie formułował żądania przyznania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie, rozumianej zgodnie z ustawą jako pomoc na uaktywnienie zawodowe, bowiem jest osobą niezdolną do pracy. Ponadto o charakterze danego wniosku nie decyduje jego nazwa, czy forma, a wyłącznie treść i intencja wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż pomimo nazwy wniosku "podanie o pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie się" z treści wniosku wynikało, iż wnioskodawcy chodzi o pomoc materialną w wysokości [...] na zakup podstawowego sprzętu mieszkaniowego w związku z otrzymaniem komunalnego lokalu mieszkalnego - i ta kwestia w pierwszej kolejności powinna być przez organ wyjaśniona, tj. jakiego rodzaju pomocy żąda M.Z., gdyż inne przesłanki są podstawą udzielenia pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie a inne odnośnie przyznania pomocy materialnej w postaci zasiłku celowego. Tymczasem Kolegium, sugerując się tylko nazwą wniosku, zakwalifikowało go automatycznie jako wniosek o pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie się, nie czyniąc w tym zakresie właściwych wyjaśnień. Za prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, w ocenie Sądu, nie można uznać zapytania skierowanego do skarżącego, w którym organ odgórnie przesądził o jaki rodzaj pomocy wnioskodawca występuje, domagając się jedynie odpowiedzi w jakiej wysokości pomoc ma być przyznana (pomimo, iż skarżący we wniosku wskazał kwotę [...] zł), i na jaki konkretnie cel ma być przeznaczona. Sąd zauważa, iż w przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, Lex nr 266429). Organy administracji tego obowiązku zaniechały. Istotną w niniejszej sprawie jest także okoliczność, że podstawowym celem przepisu art. 43 ustawy o pomocy społecznej jest świadczenie polegające na m.in. udostępnieniu maszyn i narzędzi pracy, stwarzając tym samym możliwości zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. W szczególności jest to szansa dla osób bezrobotnych na założenie własnej działalności gospodarczej czy na uzyskanie nowych kwalifikacji, tymczasem skarżący jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich w codziennej egzystencji. Już ta okoliczność powinna świadczyć o tym, iż skarżący pomimo nazwy wniosku wnosił o zasiłek celowy, a nie pomoc z art. 43 ustawy. Ta kwestia uszła jednak uwadze organów. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 7, art. 61, ar. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., [...] podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek pełnomocnika przyznanego stronie z urzędu na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). ----------------------- 3