I SA/Wa 2556/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. S. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji . W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podaniem z [...] kwietnia 2021 r. I. S. zwrócił się do Prezydenta o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego ustanowione dla nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą kw nr [...] przekształciło się w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że nie dysponuje danymi, które pozwalałoby stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że z danych w rejestrze gruntów i budynków, jak również z księgi wieczystej wynika, że w budynku przy ul. [...] znajdują się trzy wyodrębnione mieszkania oraz nieokreślona liczna lokali o nieznanym charakterze. Wobec powyższego organ I instancji nie dysponuje danymi pozwalającymi na ustalenie, czy co najmniej połowa liczby lokali w budynku stanowią lokale mieszkalne. Od postanowienia Prezydenta zażalenie wniósł I. S. podnosząc, że w ewidencji gruntów i budynków główna funkcja użytkowa budynku została określona jako mieszkalna. Skarżący wskazał również, że organ I instancji naruszył art. 218 § 2 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że wydawanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewiduje art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040). Zaświadczenie stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Wydawanie zaświadczeń reguluje dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak stanowi art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 218 § 1 i 2 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Wskazując na orzecznictwo Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie jest aktem potwierdzającym jedynie określony stan faktyczny lub prawny, jeżeli wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym różni się od indywidualnych aktów administracyjnych, że nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego. Organ zaświadczeniem stwierdza co jest mu wiadome. Nie rozstrzyga natomiast żadnej sprawy. Biorąc pod uwagę charakter prawny zaświadczenia, nie jest w tym trybie dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest jedynie ustalenie zakresu wiedzy organu. Jeżeli fakty co do stanu prawnego budzą wątpliwości, organ nie może w postępowaniu o wydanie zaświadczenia przesądzać wątpliwej kwestii. Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Ustawa dotyczy zatem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Natomiast zgodnie z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30 % powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Kolegium podniosło, że w świetle przepisów ustawy rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. Dla ustalenia powyższego co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. 276 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Dostępne organowi dane nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy co najmniej połowa liczby lokali w budynku stanowią lokale mieszkalne, zatem nie sposób rozstrzygnąć, czy spełnione zostały przesłanki przekształcenia. Brak informacji o liczbie i charakterze lokali niewyodrębnionych nie pozwala na ustalenie, czy spełniony został warunek art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Z kolei danych tych nie odnaleziono zarówno w rejestrze gruntów i budynków, jak również w wypisie z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ podał, że przeważające orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy organu. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. złożył I. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], podczas gdy z danych zawartych w księdze wieczystej oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. W konsekwencji powyższego, w okolicznościach sprawy, doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a zatem odmowa wydania zaświadczenia była bezpodstawna; - art. 218 § 2 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w sytuacji, w której organy powzięły ewentualne wątpliwości co do przeznaczenia lokali niewyodrębnionych, zobowiązane były podjąć wszelkie czynności niezbędne do zweryfikowania czy zaistniały przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do załączonych do zażalenia dokumentów w postaci rzutów budynku mieszkalnego. W ocenie skarżącego powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, gdy w okolicznościach sprawy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, które organ przytoczył. Nie ma więc potrzeby ponownego ich przytaczania. Organ powołał też przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń. W niniejszej sprawie organy uznały, że dostępne dane nie pozwalają na ustalenie, czy co najmniej połowa liczby lokali w budynku stanowią lokale mieszkalne, pomimo, że jak wskazał organ I instancji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, którego główna funkcja użytkowa została określona jako mieszkaniowa. Zważyć należy, że w zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że dla potrzeb tej definicji znaczenie ma rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja). Podnieść należy, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, który odnośnie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub ewentualnie w decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To zatem ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę, na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na powyższe wskazał także tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2157/20 ze skargi na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Sąd uchylił postanowienia organów obydwu instancji. Na wyrok ten powołał się Prezydent w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r., jednakże nie wyciągnął z jego treści właściwych wniosków. Jeżeli z informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...], z obrębu [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, którego główna funkcja użytkowa została określona jako mieszkalna, to brak jest podstaw aby w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ten charakter zabudowy kwestionować oraz kwestionować to, że część lokali nie stanowi lokali mieszkalnych. Także z księgi wieczystej kw nr [...] wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Z załączonej do akt sprawy decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2021 r., nr [...] wynika, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Oceny tej nie zmienia nakazanie powyższą decyzją opróżnienie budynku ze względu na zły stan techniczny. Zważyć należy, że z żadnego z dokumentów nie wynika, aby w budynku na przedmiotowej nieruchomości były inne lokale poza mieszkalnymi, ani tym bardziej aby połowa lokali nie miała charakteru mieszkalnego. Obowiązkiem organów w sprawach o wydanie zaświadczenia na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. jest zweryfikowanie czy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a także czy wobec posiadanych rejestrów jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. Organ nie jest uprawniony do badania kwestii faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, czy ewentualnego braku wyodrębnienia lokali, gdyż tego rodzaju ustalenia wykraczają poza zakres postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, że posadowiony na działce nr [...] budynek przeznaczony jest na cele mieszkalne, co potwierdzają wyżej powołane dokumenty. Z przyczyn powyżej podanych uznać należy, że organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w wyniku czego zrekonstruowały stan faktyczny sprawy w sposób wadliwy. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Prezydenta [...] zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 218 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia. Organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwe postanowienie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.