I SA/Wa 2559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako dz. ew. o nr. [...] z obrębu [...] i zobowiązującej do wypłaty odszkodowania Zarząd [...]. Odwołanie od decyzji odszkodowawczej wniósł Zarząd Powiatu [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że powiat jako jednostka samorządu terytorialnego niewątpliwie posiada interes prawny, albowiem został zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcia w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tejże jednostki jako strony postępowania. Organ powołał uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OP 1/03 oraz uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt. OPK 14/00, a także orzecznictwo sądów administracyjnych i podzielając w całości poglądy wyrażone w tych orzeczeniach wskazał, że Powiat [...], rozstrzygając sprawę w formie władczej przy pomocy swojego organu jakim jest starosta, ma możliwość ochrony własnego interesu wykonując imperium. Zdaniem organu zarówno starosta jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a zatem zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych, skoro reprezentuje ten sam powiat. Z tych przyczyn organ stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. W skardze na postanowienie Wojewody [...] Powiat [...] skarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149, 154 oraz art. 3 p.p.s.a w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 7, 77 § 1, 80 § 1 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 110 k.p.a., 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 32 ust. 2 oraz 48 ust. 1 tej ustawy oraz art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu. Starosta [...], wydając w przedmiotowej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od powiatu kompetencję organu administracji państwowej. W zaskarżonym postanowieniu organ bezpodstawnie zrównał kompetencje starosty do decyzyjnego rozstrzygania o odszkodowaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm.) z interesem majątkowym powiatu dotyczącym przedmiotowej decyzji. Wprawdzie w strukturze powiatu starosta jest organem powiatu, jednakże w rozstrzyganej sprawie Starosta [...] nie działał w tym charakterze. W postępowaniu o odszkodowanie ustalone w trybie "specustawy" starosta nie reprezentował interesów Powiatu [...], gdyż nie działał jako jego organ. Był bowiem wyposażony, w oderwaniu od tej funkcji, w kompetencję organu administracji państwowej. Wykluczenie więc Powiatu [...] z udziału w postępowaniu dotyczącym nałożenia na ten powiat obowiązku zapłaty odszkodowania oznaczałoby wyłączenie strony z postępowania. Byłoby to niedopuszczalne naruszenie istoty postępowania administracyjnego, którego nie można prowadzić bez udziału strony, a co zostało wyrażone m.in. w art. 10 k.p.a. Podkreślić należy, że podmiotem, który został zobowiązany decyzją organu I instancji do wypłacenia odszkodowania jest Powiat [...]. Powiat ten ma oczywisty interes prawny do wniesienie odwołania na decyzję nakładającą na niego ten obowiązek. Brak jest przy tym regulacji normatywnej, z której można by wywodzić pozbawienie powiatu prawa do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej tego powiatu. Tak więc Powiat [...] ma pozycję strony tego postępowania, natomiast nie może być uważany za organ. Który wydał skarżoną decyzję. Tak więc zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 kpa, gdyż przyjęcie stanowiska wyrażonego w tym postanowieniu oznaczałoby pozbawienie powiatu przysługującej mu ochrony prawnej. Naruszenie to uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na marginesie należy tylko zwrócić uwagę, że w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie powstaje zagadnienie szczególnej relacji między starostą jako organem administracji państwowej, a danym powiatem jako osobą prawną, której interesu prawnego dotyczy kompetencja administracyjna starosty. Jednakże zagadnienie to może być rozważane w ramach interpretacji przepisów określających zasady wyłączenia organu administracyjnego od rozstrzygania sprawy, co jednak przekracza ramy postępowania zakreślone przedmiotem regulacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.