I SA/Wa 256/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. O. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmawiającą M. S. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup [...], opłacenie [...], usługę [...], opłacenie [...] oraz na naprawę [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 3 ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 41, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu wydanych decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] organ I instancji odmówił stronie udzielenia pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup [...], opłacenie [...] i podłączenie [...] oraz na usługę [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] organ I instancji odmówił M. S. udzielenia pomocy finansowej z przeznaczeniem na opłacenie [...] oraz decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Prezydent W. odmówił udzielenia pomocy finansowej na naprawę [...]. Od powyższych decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które orzeczeniami z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] uchyliło zaskarżone decyzje, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił, iż wnioskami z dnia 11 stycznia 2006 r., 17 lutego 2006 r., 17 marca 2006 r. i 30 marca 2006 r. strona wystąpiła o przyznanie pomocy materialnej. Powołując się na wywiad środowiskowy z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ wskazał, że strona określiła w nim, iż ubiega się o pomoc na bieżące [...], [...], [...], przyłączenie [...], usługę [...] oraz naprawę [...]. W ocenie organu posiadanie przez skarżącego uprawnienie do świadczenia [...] w wysokości [...] zł, którego nie przyjmuje prowadzić może do przyznania wyłącznie specjalnego zasiłku celowego, nie podlegającego zwrotowi w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, albo zasiłku celowego zwrotnego, o ile w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Zdaniem organu okoliczności takie w sprawie nie występują, na co wskazuje fakt utrudniania przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz składanie wniosków o pomoc do organów nieposiadających uprawnienia do przyznawania pomocy na zasadach określonych ustawą o pomocy społecznej. Powyższe świadczy o braku współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej i uzasadnia odmowę udzielenia pomocy. Niezależnie od powyższego strona, pomimo wezwania z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie uprawdopodobniła potrzeby naprawy [...], a przyznanie wsparcia na opłacenie [...] nie można uznać za szczególnie uzasadnioną potrzebę w sytuacji, gdy strona ma możliwość skorzystania z własnych możliwości finansowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S., wnosząc o pilne rozpoznanie skargi, gdyż od lutego 2003 r. pozostaje bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, niezależnie od treści złożonej skargi, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo. Administracja publiczna kształtuje stosunki społeczne bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionego podmiotu. Powyższą zasadę wyraża przepis art. 61 § 1 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże przepis art. 61 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które oprócz określenia rodzajów spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialno-prawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zgodnie z którym świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, innej osoby za jej zgodą lub jej przedstawiciela ustawowego bądź z urzędu. Zgodnie z § 2 art. 61 kpa w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Powyższy zapis precyzuje ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 i art.10 kpa. W aktach sprawy brak jest wniosków skarżącego z dnia 11 stycznia 2006 r., 17 lutego 2006 r., 17 marca 2006 r. oraz 30 marca 2006 r., na które organy powołują się w uzasadnieniu swoich decyzji. Brak jest także zawiadomienia o wszczęciu postępowania, z którego by wynikało z czyjej inicjatywy, w jakim przedmiocie toczy się postępowanie i czy o jego wszczęciu został powiadomiony skarżący. Ponadto, brak jest także w aktach sprawy wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., o czym organ wspomina w uzasadnieniu decyzji. Wobec braku tych dokumentów w aktach sprawy, argumenty organu podniesione w uzasadnieniu decyzji uznać należy za gołosłowne. Stosownie do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. W ocenie Sądu organ uchybił obowiązkom określonym w art. 54 § 2 i art. 133 powołanej ustawy, gdyż nie nadesłał pełniej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. Przepis art. 129 § 2 kpa stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity (por. wyr. NSA z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Z istoty takiego terminu wynika, że nie może być on przedłużany. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Odwołanie bowiem może być wniesione jedynie od decyzji nieostatecznej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, kiedy skarżącemu została doręczona decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej W. z dnia [..] sierpnia 2006 r. W aktach sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia doręczenia stronie przez pocztę tej decyzji, a od tej daty rozpoczyna bieg termin do złożenia odwołania. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006 r. skierowane do Ośrodka Pomocy Społecznej W. o uzupełnienie akt administracyjnych przez nadesłanie przedmiotowego dowodu doręczenia decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W okolicznościach tych, Sąd został pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że odwołanie skarżącego datowane na dzień [...] września 2006 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej (zgodnie z umieszczoną na nim prezentatą) w dniu [...] września 2006 r., czyli ponad [...] tygodnie od dnia wydania kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, opisana sytuacja powoduje powstanie wątpliwości co do daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji oraz skuteczności złożonego odwołania, które organ odwoławczy winien był rozstrzygnąć przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego mającego na celu jednoznaczne określenie, kiedy skarżone przez stronę rozstrzygnięcie organu I instancji zostało jej faktycznie doręczone oraz czy skutecznie złożone zostało odwołanie. Sąd nie może domniemywać daty doręczenia decyzji. Okoliczność ta powinna być w sposób niewątpliwy ustalona przez orzekające w sprawie organy. Nieustalenie powyższego powoduje, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia uzasadniają twierdzenie, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od naruszenia przez organy art. 7, 9, 10, 61 i 77 kpa zauważyć należy, że brak w aktach sprawy wniosków inicjujących postępowanie uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej co prowadzi do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.