I SA/Wa 2561/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...]września 2020 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267 ze zm., dalej jako "ustawa"), Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...] " [...], położonej obecnie przy ul. W., k., g., A. w W.. W skardze na uzasadnienie ww decyzji Miasto [...] (dalej jako miasto/gmina/skarżący) zarzuciło Komisji naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U z 1945 r. nr 50 poz. 279, dalej jako dekret) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III.1.1. (str. 22.) w zakresie: "(...) Prezydent m.st. Warszawy nie dołożył należytej staranności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, opierając się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez osoby zainteresowane. Zaniechał czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego."; w pkt. III.1.4. (str. 23.) w całości; w pkt. III.1.6. (str. 25.) w zakresie: "(...) w chwili orzekania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie istniały żadne podstawy do przyjęcia, iż spadek po dawnych właścicielach nieruchomości nabyła w całości lub w jakimkolwiek zakresie – A.O.. Prezydent m.st. Warszawy nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu wyjaśnienie kwestii dziedziczenia spadku po przedwojennych właścicielach nieruchomości [...]. W konsekwencji Prezydent m.st. Warszawy przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej zaniechał istotnych ustaleń w zakresie kręgu osób uprawnionych do otrzymania prawa użytkowania wieczystego oraz w zakresie kręgu stron postępowania. "; w pkt III.1.8. (str. 29) w zakresie: "Nadto omówienia wymaga zagadnienie wpisu w dawnej księdze wieczystej. W tym celu należy pokrótce przytoczyć i omówić w niezbędnym zakresie przepisy regulujące funkcjonowanie ksiąg hipotecznych pod rządzami Prawa hipotecznego z 1818 r. Kluczowe znaczenie należy przyznać w pierwszej kolejności art. 5 tej ustawy, który mówi: "prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez wciągnięcie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych". Z przepisu tego wynika, że do zmian w prawach rzeczowych konieczny jest - oprócz ważnego tytułu - także wpis do księgi hipotecznej. Uzupełnieniem cytowanej regulacji jest treść art. 11 Prawa hipotecznego z 1818 r., który stwierdza: "wszelkie tytuły (art. 1, 2, 4.). które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe (jus reale). dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (jus personale)". Z prostego zestawienia obu przepisów wypływa wniosek, że prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych uzyskiwało się przez wciągnięcie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, a jeżeli to nie nastąpiło, to na podstawie art. 11 Prawa hipotecznego z 1818 r. nabyte prawo nie odnosi skutku rzeczowego, a jedynie skutek obligacyjny. Co istotne, ten kierunek rozumowania akceptowało również ówczesne piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmowało, że własność przechodzi na nabywcę dopiero skutkiem wciągnięcia tytułu do księgi wieczystej, do tego czasu nabywca ma tylko prawo osobiste (zob. W. Dutkiewicz, Prawo Hipoteczne w Królestwie Polskim, Księgarnia Wydawnictw Prawniczych, Warszawa 1936, str. 50-51) oraz orzecznictwo przywołane w opracowaniu L. Sumorok, Przepisy hipoteczne obowiązujące na Ziemiach Wschodnich oraz ustawy, rozporządzenia i okólniki najściślej związane z hipoteką. 1937 r., Tow.Wyd. "Pogoń". Wilno. str. 8). Tymczasem ani A.O. ani W.K. nigdy nie figurowali jako właściciele w księdze hipotecznej oznaczonej [...]. "; w pkt. III.1.10. (str. 31.) w zakresie: "(...) Prezydent m.st. Warszawy nie poczynił jakichkolwiek starań w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, zadowalając się przedstawionym przez zainteresowanych rozstrzygnięciem, następców prawnych W.K., dokumentem w postaci umowy kupna z dnia [...] września 1945 r. nr [...]. "; w pkt. III.l.ll. (str. 31.) w zakresie: "(...) gdyby organ administracyjny wykazał się należytym zaangażowaniem w poszukiwaniu wszelkich danych na temat prawowitych właścicieli i ich spadkobierców, a także gdyby nie oparł się bezkrytycznie na przedłożonych w toku postępowania przez stronę zainteresowaną dokumentach, to ustaliłby prawidłowy krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego, i uniknąłby rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób nieuprawnionych. Sposób prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania administracyjnego, dokonane w jego toku naruszenia prawa procesowego, są nie do przyjęcia w warunkach państwa prawnego. ";. "; podczas gdy: (a) z akt sprawy wynika, że A.O., a następnie W.K. jako jej następca prawny, byli w latach 40-tych ub. wieku uważani przez organy władzy państwowej za następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości; (b) dowody wskazujące na to, że A.O. nie jest jedynym spadkobiercą dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości zostały ujawnione dopiero po wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji nr [...]; (c) przepisy prawa spadkowego obowiązujące przed dniem 01 stycznia 1947 r. nie przewidywały wydawania przez sądy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku; (d) w polskim porządku prawnym obowiązującym przed dniem 01 stycznia 1947 r. nie obowiązywała zasada wpisu konstytutywnego prawa własności do księgi wieczystej; (e) Komisja zaniechała prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym ustalenia czy A.O. była jedną ze spadkobierczyń J.N., co w przypadku potwierdzenia oznaczałoby, że wniosek dekretowy został złożony przez osobę uprawnioną. W oparciu o tak sformułowane zarzuty miasto wniosło (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa) o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w części dotyczącej uzasadnienia w ww zakresie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była część uzasadnienia decyzji Komisji, natomiast sama decyzja gdy chodzi o jej meritum i finalne rozstrzygnięcie – nie zostały objęte zakresem zaskarżenia, którym Sąd jest związany. Możliwość skierowania skargi jedynie na część na uzasadnienia decyzji została dopuszczona w doktrynie i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1882, I SA/47/82 (nie publ.), wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83 (ONSA 1983, z. 1, poz. 51; glosę J. Borkowskiego do wyroku NSA z 28 czerwca 1982 r, glosę J. Zimmermanna do wyroku NSA z 30 czerwca 1983 r.), natomiast nie wynika z wiążących przepisów prawa. Gdy chodzi o przedmiot sporu (rozstrzygnięcia Komisji), to sprowadzał się on do kwestii oceny ważności aktu notarialnego, mocą którego w 1945r. A.O. sprzedała prawa do ww nieruchomości nie legitymując się postanowieniem Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielu wieczystoksięgowym, podczas gdy ówcześnie obowiązujący Kodeks Napoleona (art. 778, 781, 811) nie wymagał tego rodzaju dokumentu dla obejmujących spadek. Szerokie i rzeczowe uzasadnienie ww tematyki, a więc kwestii zasadności uznania A.O. za spadkobiercę ustawowego właścicieli hipotecznych, tak gdy chodzi o stan faktyczny jak i o stan prawny, zostało zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu zapadłego na tle tej samej nieruchomości (a więc w tym samym stanie faktycznym i prawnym) w sprawie I SA/Wa 2557/20 i Sąd w tym składzie stanowiska tego nie kwestionuje. Tym niemniej żaden ze składów tut. Sądu, ani w sprawie I SA/Wa 2557/20 ani w sprawie I SA/Wa 2559/20 nie stwierdził nieważności decyzji Komisji. Jest to o tyle istotne, że zakaz reformationis in peius nie wiąże w razie zaistnienia rażącego naruszenia prawa, a tego w sprawie nie stwierdzono. Stąd też uznając, że skarga miasta na część uzasadnienia decyzji Komisji nie obejmuje samej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2020 r., Sąd uznał, że podlega ona oddaleniu na zasadzie art. 134 § 2 ppsa. Nawet bowiem w przypadku uznania za potencjalnie zasadną skargi dotyczącej tylko uzasadnienia decyzji organu Sąd nie może uchylić decyzji wyłącznie w zakresie treści uzasadnienia pozostawiając w obrocie osnowę decyzji. Elementy osnowy decyzji i jej uzasadnienie stanowią całość, oba są obowiązkowymi składnikami decyzji administracyjnej a uzasadnienie odnosi się do treści osnowy decyzji i stanowi wyraz poglądów organu co do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie mówiąc już o ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy (art. 107 § 1 i 3 kpa). Przedmiotem kontroli nie może być samo uzasadnienie w oderwaniu od treści decyzji, gdyż ewentualna oczywista wadliwość uzasadnienia powinna obligować Sąd do uchylenia decyzji jako elementu składającego się na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Warto podkreślić, że miasto nie skarży rozstrzygnięcia Komisji opartego na twierdzeniu o nieprawidłowym ustaleniu podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku dekretowego w ramach art. 7 dekretu. Zarzuty skargi zostały tak sformułowane jakby gmina występowała "w obronie" Prezydenta miasta. W skardze co do zasady miasto kwestionuje bowiem stanowisko Komisji co do wadliwego działania Prezydenta miasta stołecznego Warszawy tj. podmiotu orzekającego w sprawie jako organ administracji publicznej (a więc w ramach jego imperium), nie kwestionuje zaś decyzji w ramach swojego dominium - czyli Miasta [...] jako właściciela nieruchomości. Skarga miasta na uzasadnienie zaskarżonej decyzji tylko w części jej uzasadnienia jest zresztą wewnętrznie sprzeczna. Miasto skarży mianowicie uzasadnienie decyzji Komisji w aspekcie potencjalnie wadliwego działania organu administracji, jakim był w tym przypadku Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, a nie skarży sentencji decyzji opartej o ustalenie o wadliwych ustaleniach organu, który orzekał w sprawie jako organ I instancji - czyli decyzji opartej o ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Tymczasem wyeliminowanie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowiska Komisji o wadliwości ustaleń organu I instancji musiałoby skutkować uchyleniem decyzji Komisji opartej o jej ustalenia poczynione w tym zakresie, czego Sąd nie mógł uczynić z uwagi na zakres zaskarżenia. Pomimo zatem, że w sprawach o sygnaturach I SA/Wa 2557/20 i I SA/Wa 2559/20 tut. Sąd uchylił decyzje Komisji o stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowych, a sprawy te dotyczyły tego samego stanu faktycznego i prawnego (tej samej pierwotnej nieruchomości hipotecznej), a przy tym decyzje Komisji w identyczny sposób oceniły treść decyzji organu I instancji, tj. Prezydenta m.st. Warszawy, to w niniejszej sprawie - wobec braku zaskarżenia samej decyzji - Sąd uznał, że niniejsza skarga podlega oddaleniu (art. 151 ppsa).