I SA/Wa 2563/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy m. G. w ciąg dróg wojewódzkich nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w gminie G., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy m. [...] w ciągu dróg wojewódzkich Nr [...] w km [...] oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Województwo [...] podnosząc, iż rzeczoznawca majątkowy przyjął zbyt wysoką wartość za 1 metr kwadratowy przejętego gruntu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2011 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego A. I., zaktualizowany w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r. Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu P., położona jest [...] Przedmiot wyceny aktualnie stanowi teren [...]. Działka posiada [...]. Sąsiedztwo i otoczenie przedmiotowej nieruchomości to tereny wykorzystywane [...]. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2006 r. wyceniany grunt przeznaczony jest pod tereny rolne. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku lokalnego transakcji nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Minister podał, że w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r. biegły wyjaśnił, iż na analizowanym obszarze ceny gruntów rolnych są niższe niż ceny gruntów drogowych. Na lokalnym rynku obejmującym powiaty: [..] zaobserwowano znaczną ilość transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod drogi publiczne. Do oszacowania przedmiotowej nieruchomości wybrano 3 transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne z miejscowości: Z. (gmina [...]), P. (gmina [...]) oraz S. Z opisu nieruchomości porównawczych wynika, iż zostały wydzielone z terenów przeznaczeniu pod drogi publiczne. Nieruchomości porównawcze leżą na obszarach wiejskich poza terenami zabudowanymi, wszystkie posiadają dostęp do drogi o nawierzchni utwardzonej. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Organ stwierdził, że dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n., konieczne jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. W ocenie organu, znajdzie tu odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Minister stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. W ocenie organu, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi Województwa [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie art. 134 ust. 4 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; § 26 ust. 1 i § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie za prawidłowo ustalony operatem szacunkowym rodzaj nieruchomości porównawczych i rodzaj przyjętego terytorialnie rynku; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 4 wymienionego wyżej rozporządzenia, co razem skutkowało znacznym zawyżeniem wysokości odszkodowania na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych w O. za przejęcie nieruchomości na realizację celu publicznego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie można zgodzić się z Ministrem, iż operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Działka będąca przedmiotem wyceny wykorzystywana była na cele rolnicze. Wartość tego gruntu określona została na poziomie [...] zł za 1 ha, podczas gdy z przepisów prawa wyraźnie wynika, że wartość działek gruntu, których przeznaczenie pod drogi powoduje zwiększenie ich wartości "stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni - powiększony na podstawie badania rynku nieruchomości nie więcej niż o 50%" (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie skarżącego, błędnie przyjęto w operacie szacunkowym cechy rynkowe, które miały wpływ na wartość wycenianych działek. Skarżący podkreślił, że poważną nieprawidłowością jest błędne zastosowanie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Nadto, analizą rynku nieruchomości na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy objął obszar 5 powiatów województwa opolskiego, co narusza przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia ponieważ wyceniane nieruchomości nie charakteryzują się ani szczególnymi cechami, ani też szczególnym ich rodzajem. W ocenie skarżącego, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości powinna być określona na podstawie wymienionego przepisu § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a nie na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Województwo [...] w piśmie z dnia 21 lutego 2013 r. nie wyraziło zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wobec żądania skarżącego, sprawa rozpoznana została na rozprawie. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawę określenia wysokości odszkodowania za nabytą z mocy prawa przez Województwo [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2011 r. przez A. I. Operat szacunkowy stanowi istotny dowód w tym postępowaniu, albowiem określa wartość nieruchomości (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.). Poza sporem pozostaje w tej sprawie, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji operat ten mógł być wykorzystany na cel, dla jakiego został sporządzony, albowiem decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] sierpnia 2011 r. W sprawie nie jest sporne również to, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. wydana została po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia tegoż operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W tym miejscu wskazania wymaga, iż wprawdzie ustawodawca dopuścił możliwość posługiwania się operatem po upływie wskazanego wyżej terminu, jednakże zastrzegł w treści art. 156 ust. 4 u.g.n., że może to nastąpić po potwierdzeniu aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie, ustawodawca wyraźnie określił, że to potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Również przepis § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stanowi, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. Przepis § 57 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 57 § 1 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 lipca 2011 r. przez A. I., wykorzystany przez organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu w celu ustalenia wysokości odszkodowania nie zawiera klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy, jak wymaga tego przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. Organ wprawdzie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego pismem z dnia 17 lipca 2012 r. o wyjaśnienie aktualności operatu z dnia [...] lipca 2011 r., jednakże rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] sierpnia 2012 r. udzielił jedynie pisemnej informacji, że operat jest aktualny. Rzeczoznawca majątkowy A. I. nie dokonał natomiast opatrzenia operatu szacunkowego klauzulą wymaganą przepisem art. 156 ust. 4 u.g.n. i zgodnie z powołanymi wyżej wymogami rozporządzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można w tak istotnej kwestii, jak określenie wartości nieruchomości dopuścić jako dowodu, operatu szacunkowego, który z jakichkolwiek przyczyn, utracił moc dowodową. W niniejszej sprawie, wobec upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego i nieumieszczenia na nim stosownej klauzuli po tym terminie, operat szacunkowy sporządzony przez A. I. taką moc dowodową utracił. Powyższego ustalenia nie zmienia okoliczność, że w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r. rzeczoznawca poinformował Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że operat jest aktualny. W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. Pamiętać należy bowiem, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość posługiwania się operatem szacunkowym w celu, dla którego został on sporządzony, po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest wyjątkiem od reguły. Przyjęcie więc, że dla potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wystarczające jest odrębne pismo informacyjne podpisane jedynie przez rzeczoznawcę majątkowego, nie jest uprawnione w świetle obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na powyższe, stwierdzić należało, że organ odwoławczy posłużył się w niniejszej sprawie nieaktualnym operatem szacunkowym, błędnie przyjmując, iż ma on moc dowodową w postępowaniu o odszkodowanie prowadzonym przed tym organem. Tym samym, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. Organ nie zebrał bowiem w sposób należyty materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonał prawidłowej jego oceny. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania i podejmie rozstrzygnięcie w zależności od możliwości wykorzystania, przy uwzględnieniu przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n., operatu szacunkowego z dnia 16 lipca 2011 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.