I SA/Wa 2574/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia i rozłożenia na raty należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020r. nr [...]. Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], o odmowie umorzenia i rozłożenia na raty należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. (zmodyfikowanym pismem z [...] czerwca 2020 r.) H. M. wystąpił o umorzenie kwoty należności głównej w wysokości [...] zł, rozłożenia na raty należnych odsetek naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty oraz pozostałej kwoty należności głównej. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent [...] w pkt 1 odmówił umorzenia pozostałej do spłaty kwoty należności głównej w wysokości [...] zł, należności wynikającej z przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego P. M. oraz M. M., w pkt 2 odmówił rozłożenia na raty pozostałej do spłaty kwoty należności głównej w wysokości [...] zł, należności wynikającej z przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz w pkt 3 odmówił rozłożenia na raty należnych odsetek w wysokości ustawowej, które są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty wynoszących na dzień wydania decyzji [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. M.. Decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 27 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium podniosło, że badając sytuację rodzinną i dochodową wnioskodawcy Prezydent przesłuchał wnioskodawcę. Z protokołu przesłuchania wynika, że H.M. (ur. [...].09.1978 r.) obciąża obowiązek alimentacyjny na rzecz M.M. i P. M. w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie. Dłużnik jest kawalerem i utrzymuje się z renty socjalnej ([...] zł miesięcznie) oraz zasiłku pielęgnacyjnego ([...] zł miesięcznie). Korzysta również z pomocy socjalnej (w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. pobrał świadczenia w łącznej kwocie [...] zł). Z renty socjalnej dokonywane są potrącenia komornicze. Opłaty za mieszkanie (socjalne) to [...] zł (czynsz), ok. [...] zł (koszty energii) [...] zł (telefon), [...] zł (telewizja). Wnioskodawca posiada niepełne wykształcenie podstawowe oraz orzeczenie lekarskie zaliczającego go do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od września 2003 r. Zgodnie zaś z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS H. M. jest całkowicie niezdolny do pracy do [...] października 2022 r. Organ podniósł, że w protokole przesłuchania wnioskodawca wniósł o raty w wysokości 100 zł miesięcznie. Jednakże, w treści odwołania wnioskodawca zaoferował płatności w wysokości 200 zł miesięcznie przez 10 lat. Kolegium wskazało, że na dzień spisywania protokołu zobowiązania wnioskodawcy z tytułu nie spłaconych należności wynosiły - wobec wierzyciela alimentacyjnego - ok [...] zł oraz [...] zł - należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wnioskodawca wskazał, że przyczyną niełożenia na utrzymanie osób uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych były potrącenia z renty socjalnej. Kolegium podniosło, że jak wynika z decyzji Prezydenta kwoty otrzymane z tytułu zwrotu należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego wraz z odsetkami są rozliczane zgodnie z kolejnością wskazaną w art. 1026 § 2 k.p.c. Organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności księgować wpłaty na odsetki. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, wysokość deklarowanej kwoty miesięcznej (100 zł) jest stanowczo za niska w stosunku do zadłużenia. Ponadto, od września 2018 r. kwoty wpłacane przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne w sprawie H.M. wynoszą ok. [...] zł miesięcznie. W ocenie Kolegium, ewentualna zmiana deklarowanej raty na [...] zł nie zmienia prawidłowej oceny organu pierwszej instancji. Przy tym nawet gdyby skarżący spłacał raty w wysokości 200 zł miesięcznie przez 10 lat (jak deklarował) to łączna kwota zebrana w tym okresie wyniesie [...] zł, przy czym łączne zadłużenie przekracza [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też ich nieuzyskiwanie nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja dochodowa dłużnika w przedmiotowym postępowaniu powinna być analizowana przy uwzględnieniu tego, że dłużnik alimentacyjny co do zasady boryka się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o rozłożenie na raty należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Przy tym przy ocenie tej sytuacji trzeba mieć na uwadze nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także ocenić, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości (por. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3074/19). Kolegium podniosło, że skarżący jest osobą stosunkowo młodą i pomimo obecnych trudności nie można wykluczyć, że jego sytuacja finansowa poprawi się w przyszłości. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS skarżący jest całkowicie niezdolny do [...] października 2022 r. Zatem, zdaniem organu, niezdolność do pracy nie ma charakteru trwałego i może ulec zmianie. Oznacza to, że dłużnik będzie w stanie w przyszłości spłacać dług alimentacyjny. Organ podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności. Ponadto, Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że umorzenie zobowiązania byłoby promowaniem postawy, w której zobowiązania wobec osób uprawnionych do alimentacji obciążają budżet państwa. Wyważając interesy społeczne oraz interes strony prymat trzeba przyznać interesowi społecznemu. Nie zachodzi bowiem szczególny przypadek uzasadniony sytuacją dochodową lub rodzinną dłużnika alimentacyjnego, który powinien skutkować umorzeniem należności alimentacyjnych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł H.M. nie zgadzając się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wskazał, że jest w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Jest osobą niepełnosprawną, a naruszenie sprawności organizmu nastąpiło przed 18 rokiem życia. Od 2003 r. jest na rencie i od tego czasu posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, przedłużane co 5 lat. Skarżący podniósł, że choruje na [...], zaburzenia [...],[...] oraz [...]. Z wypłacanej renty socjalnej na rękę dostaje około [...] złotych i nie jest w stanie za te pieniądze przeżyć. Nie starcza mu na żywność i leki niezbędne do codziennego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020, poz. 808 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 7 września 2007 r.". Zgodnie powołanym przepisem, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Z powyższego wynika, że uprawnienie organu do orzekania w zakresie wskazanym w tym przepisie realizowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ działa w tym zakresie na zasadzie pełnej dowolności. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia bowiem organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, a także z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Działając w ramach przysługującego uznania organ nie jest również zwolniony z obowiązku prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zastosowanie przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. instytucji uzależnione jest od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym (co wynika wprost z dyspozycji powołanej normy), to orzekając w tym przedmiocie organ obowiązany jest ustalić i uwzględnić sytuację dochodową i rodzinną dłużnika. Przy tym, co istotne, tak dokonana ocena powinna uwzględniać nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także to, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości. Inne są bowiem możliwości spłaty zadłużenia przez osoby np. legitymujące się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, czy też będące w podeszłym wieku, a inne osoby młodszej nie legitymującej się takim orzeczeniem, mającej możliwości zarobkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2471/15, LEX nr 2336910). W ocenie Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, nie spełnia powyższych wymogów. Organy nie dokonały bowiem rzetelnej i szczegółowej analizy sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego, i w konsekwencji – wydając rozstrzygnięcia odmowne – nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przypomnieć trzeba, że jako przyczynę wydania decyzji o odmowie umorzenia należności alimentacyjnych organy wskazały, że skarżący jest osoba stosunkowo młodą i pomimo obecnych trudności nie można wykluczyć, że jego sytuacja finansowa poprawi się w przyszłości. Ponadto, powołując się na okresowy charakter orzeczenia ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, organy podniosły, że całkowita niezdolność skarżącego do pracy nie ma charakteru trwałego i może ulec zmianie. Oznacza to, że dłużnik będzie w stanie w przyszłości spłacać dług alimentacyjny. Organy wskazały również na uznaniowy, a nie obligatoryjny charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy oraz na to, że umorzenie zobowiązania byłoby promowaniem postawy, w której zobowiązania wobec osób uprawnionych obciążają budżet państwa. Końcowo, wyważając interes społeczny i interes strony organy przyznały prymat interesowi społecznemu, bowiem nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniony sytuację dochodową lub rodzinną dłużnika alimentacyjnego, który powinien skutkować umorzeniem należności alimentacyjnych. Co do zasady podzielić trzeba zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że dłużnik alimentacyjny powinien wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego, a umorzenie należności powinno następować wyjątkowo. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy, dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Oznacza to, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Tym samym uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, jeśli stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 611/16, LEX nr 2464367 oraz 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 746/18, LEX nr 2744308). W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwcześnie jednak uznały organy, że sytuacja skarżącego opisanych wyżej kryteriów sytuacji wyjątkowej nie spełnia. Wydanie decyzji odmownej nastąpiło bowiem bez rzetelnego i szczegółowego odniesienia się przez organy do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania skarżący podnosił, że choruje na schizofrenię paranoidalną, zaburzenia osobowości, depresję i stany lekowe. Wskazywał również, że od 2003 r (tj. od 18 lat), pobiera rentę socjalną i od tego czasu posiada orzeczenie ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, które jest co 5 lat przedłużane. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o całkowitej niezdolności skarżącego do pracy (wydanego na okres do października 2022 r.) wynika, że u skarżącego doszło do poważnego naruszenia funkcji w zakresie stanu psychicznego. Dysfunkcja ta ma charakter przewlekły i może przebiegać z okresowymi zaostrzeniami. W orzeczeniu wskazano, że od poprzedniego badania nastąpiła nieznaczna poprawa, ale naruszona sprawność organizmu nadal uniemożliwia jednak wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ponadto, w powołanym orzeczeniu lekarz orzecznik ZUS wskazał, że rokowanie jest raczej niepomyślne z uwagi na przewlekły charakter choroby. Dodał, że skarżący wymaga długotrwałego leczenia i rehabilitacji psychiatrycznej. Z akt sprawy (protokół przesłuchania strony) wynika również, że skarżący cierpi na jeszcze inne choroby przewlekłe (nadciśnienie tętnicze, niedoczynność tarczycy, astmę oskrzelową, uszkodzenie warstw strzałkowych w obydwu nogach). Z powodu opisanych schorzeń przyjmuje na stałe leki, których faktury zakupu znajdują się w aktach sprawy. Analiza zaskarżonych rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że powyższe okoliczności w postaci występowania u skarżącego od 18 lat dysfunkcji, która ma charakter przewlekły i może przebiegać z okresowymi zaostrzeniami organy całkowicie w swoich rozważaniach pominęły. Poprzestały one wyłącznie na stwierdzeniu, że z racji stosunkowo młodego wieku i okresowego charakteru orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie można wykluczyć, że skarżący będzie w stanie spłacać dług alimentacyjny w przyszłości. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący dysponuje dochodem w postaci renty socjalnej w wysokości [...] złotych, która po potrąceniach komorniczych wypłacana jest mu w kwocie [...] zł (decyzja ZUS z [...] marca 2020 r.) oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł (decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r.). Jak ustalił również organ pierwszej instancji, skarżący ponosi opłaty za mieszkanie socjalne w kwocie [...] złotych (czynsz), ok. [...] złotych (koszty energii), [...] złotych (telefon) i [...] złotych (telewizja). Skarżący nie wskazał wprawdzie pozostałych kosztów utrzymania, ale doświadczenie życiowe pozwala na stwierdzenie, że musi on także ponosić koszty zakupu żywności, środków higieny osobistej czy odzieży i obuwia. Bezsporne pozostaje również, że skarżący w okresie do stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. korzystał z pomocy socjalnej w postaci zasiłków celowych w łącznej wysokości [...] zł na zakup odzieży, żywności, środków czystości, obuwia, częściowe lub całościowe pokrycie kosztów leków i leczenia, zakup bielizny oraz środków higieny osobistej. Z powyższego wynika, że skarżący nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych we własnym zakresie, skoro – co przyznały same organy – zmuszony jest korzystać z pomocy społecznej. Również tę okoliczność pominęły organy w swoich rozważaniach dotyczących sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. Ponadto, w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji brak jest wystarczającej argumentacji pozwalającej na ocenę, czy organy dokonały prawidłowego wyważenia słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego, na który się powołały. Organy zawarły jedynie ogólne stwierdzenie, że wyważając interes społeczny i interes strony prymat przyznały interesowi społecznemu, bowiem nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniony sytuacją dochodową lub rodzinną dłużnika alimentacyjnego, który powinien skutkować umorzeniem należności alimentacyjnych. Argumentacja ta jest jednak niejasna i nieprecyzyjna. Podkreślić należy, że pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego. W szczególności organ ma obowiązek wyjaśnienia treści tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnienia, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnemu z wnioskiem strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 777/19, LEX nr 2798616). Art. 7 k.p.a., który przewiduje zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Powyższą zasadę należy rozumieć w ten sposób, że w wypadku sprzeczności (kolizji) między tymi interesami, organ powinien sprawę rozstrzygnąć realizując w sposób możliwie najpełniejszy oba rodzaje interesów. Powyższe podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9, poz. 181, w którym stwierdził, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, że on jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 289/12, LEX nr 1218866). W ocenie Sądu, uzasadniając kontrolowane rozstrzygnięcia względami interesu społecznego organy nie uwzględniły przedstawionych wyżej reguł. Argumentacja organów w tym zakresie pomija przy tym okoliczność, że skarżący – ze względu na trudną sytuację finansową – korzysta ze wsparcia organów pomocy społecznej, a tym samym korzysta ze środków pochodzących z budżetu Państwa. W tej sytuacji organy powinny ocenić, czy umorzenie skarżącemu należności alimentacyjnych (w całości bądź w części) nie spowodowałoby zwolnienia organu pomocy społecznej z obowiązku wspierania skarżącego, w związku z poprawą jego sytuacji finansowej poprzez zaprzestanie lub zmniejszenie wysokości potrąceń komorniczych. Zaniechania w powyższym zakresie prowadzą do wniosku, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś ich uzasadnienia nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc do nieuzasadnionej odmowy uwzględnienia wniosku strony. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi, dokona ponownej kompleksowej analizy sytuacji rodzinnej i dochodowej dłużnika, a ustalenia co do stanu faktycznego ściśle odniesie do przesłanek zastosowania instytucji wynikających z art. 30 ustawy z 7 września 2007 r., uwzględniając przy tym zarówno aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika, jak i realne perspektywy poprawy tej sytuacji w przyszłości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).