I SA/Wa 2574/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Marek Maliński, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2023 r., nr KOA/5328/Pnr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Województwa Mazowieckiego od decyzji Burmistrza Miasta J. z 8 września 2023 r., nr 50/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. (data wpływu) H. O. wystąpiła do Burmistrza Miasta J. o podział nieruchomości położonej w J. oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze wstępnym projektem podziału. Postanowieniem z 19 maja 2023 r., nr 24/2023 Burmistrz Miasta J. pozytywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału wyżej opisanej nieruchomości. Województwo Mazowieckie wniosło zażalenie na ww. postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 6 lipca 2023 r., nr KOA/3563/Pn/23 (sprostowanym w dniu 24 lipca 2023 r.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Decyzją z 8 września 2023 r., nr 50/2023 Burmistrz Miasta J. (dalej: "organ I instancji") - na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 2a; art. 96 ust. 1, 4; art. 97 ust. 1; art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), dalej: "u.g.n." - orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości objętej KW nr [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonej w J. przy ulicy bez nazwy, w rejonie ulicy N. na działki: 1) nr [...] o pow. 0, 054 ha - przeznaczoną pod powiększenie działki nr [...]; 2) nr [...] o pow. 0, 1320 ha - przeznaczoną pod drogę wojewódzką nr 801 - droga główna ruchu przyśpieszonego - 1 KDGP. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że podziału dokonano na wniosek właścicielki działki nr [...]. Działka nr [...] usytuowana jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta J. z dnia 10 grudnia 2021 r., nr 347/VII/2021 (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 12222) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu drogi wojewódzkiej nr 801, klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego. Z kolei, działka nr [...] położona jest na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego i dla którego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Wydzielenie tej działki ma na celu powiększenie działki nr [...] objętej KW nr [...]. Załącznikiem do decyzji jest mapa z projektem podziału wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę O. o pod numerem [...] z 14 sierpnia 2023 r. Wobec powyższego Burmistrz stwierdził, że projekt podziału działki nr [...] z obrębu [...] jest zgodny z ustaleniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] i nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi dla działki nr [...]. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że wydzielona pod drogę publiczną działka nr [...] stanie się z mocy prawa własnością Województwa Mazowieckiego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji z 8 września 2023 r. wniosło Województwo Mazowieckie (dalej: "skarżący’). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") powołaną na wstępie decyzją z 25 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Według art. 93 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się także odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Kolegium wskazało, że z przepisu art. 98 ust. 1 wynika jednoznacznie, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, organ orzekający jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodność planowanego podziału działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] i [...] z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona postanowieniem Burmistrza Miasta J. z 19 maja 2023 r., nr 24/2023 pozytywnie opiniującym planowany podział. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie to jest ostateczne. Kolegium stwierdziło, że do wniosku o podział dołączono wymagane dokumenty, nie było zatem przeszkód do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, podzielając stanowisko Burmistrza, organ odwoławczy wskazał, że podział działki nr [...] z obrębu [...] (i wyodrębnienie działki nr [...]) jest zgodny z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta J. z dnia 10 grudnia 2021 r., nr 374/VII/2021 gdzie dla tego terenu wskazano przeznaczenie: teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyśpieszonego. Z kolei, wyodrębnienie działki nr [...] z działki nr [...] nastąpiło w celu powiększenia działki sąsiedniej. Kolegium wskazało, że analiza niniejszej sprawy wykazała, że zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Ponadto w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się postanowienia Zarządu Województwa Mazowieckiego, tj. z 29 lipca 2021 r., nr I-1.465.233.2021.1.AW oraz z 2 sierpnia 2021 r., nr OTS-UO-431.31.2021.PZ pozytywnie uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu przeznaczonego pod planowaną drogę wojewódzką nr 801 - drogę klasy głównej ruchu przyspieszonego. Zarząd Województwa Mazowieckiego miał zatem świadomość, że teren planowanej drogi publicznej nr 801 przebiega również przez działki prywatne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. jest: art. 93 ust. 1 u.g.n. i art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie podziału nieruchomości jedynie poprzez wydzielenie części nieruchomości pod drogę wojewódzką. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Uzasadniając stanowisko skarżący podniósł, że wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną może nastąpić jedynie w przypadku gdy plan miejscowy przewiduje przebieg drogi przez dzieloną nieruchomość, a właściciel nie wnioskuje o podział nieruchomości wyłącznie w tym celu. Wskazał, że takie stanowisko prezentowane jest także w orzeczeniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego (np. KOA/2587/Pd/22) oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. I SA/Wa 2763/22). Za takim rozumieniem ww. przepisów przemawia również fakt, iż dopuszczenie możliwości wydzielania w toku podziału wyłącznie działek przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne mogłoby doprowadzić zarządców dróg do nabywania nieruchomości pod drogi nie przewidziane w rzeczywistym procesie inwestycyjnym oraz niedających się przewidzieć w żaden sposób wydatków na odszkodowania. Prowadziłoby to do pozbawienia zarządców dróg kontroli dotyczącej przejmowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest zasadne przejście własności projektowanej dziatki nr [...] na własność Województwa Mazowieckiego a przedmiotowy podział ma na celu jedynie wydzielenie działki pod drogę. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji jest nieprawidłowe i Kolegium bezpodstawnie utrzymało w mocy taką decyzję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.), albo - we wskazanych w przepisie przypadkach - z urzędu (art. 97 ust. 3 u.g.n.). Przy czym, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie natomiast do art. 98 ust. 1 u.g.n. - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (...). W przepisie tym bezspornie chodzi o działki, które na taki cel, tj. pod drogi publiczne, zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta J. postanowieniem z 19 maja 2023 r., nr 24/2023 zaopiniował pozytywnie przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...] położonej w J. przy ulicy bez nazwy. Burmistrz wskazał, że wstępny projekt podziału działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przyjętego uchwałą Rady Miasta J. z 10 grudnia 2021 r., nr 347/VII/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu drogi wojewódzkiej nr 801, klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego) w części dotyczącej działki nr [...] oraz nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi w części dotyczącej działki nr [...]. Co istotne w niniejszej sprawie, postanowienie to jest ostateczne. W tym miejscu należy wskazać, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. z 2023, poz. 997). Stosownie zaś do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W niniejszej sprawie jak prawidłowo dostrzegło Kolegium postanowieniami z 29 lipca 2021 r. oraz z 2 sierpnia 2021 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego pozytywnie uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu przeznaczonego pod planowaną drogę wojewódzką nr 801 - drogę klasy głównej ruchu przyspieszonego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że jak wskazuje się w doktrynie - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami (pod red. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Wyd. C.K. BECK, Warszawa 2017) - wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, że albo jest to obszar wydzielony pod taką drogę w planie miejscowym albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Chodzi przy tym o drogę ze względu na jej przeznaczenie a nie o drogę, która ma już nadany charakter drogi publicznej. Skutki prawne decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału następują tylko wtedy gdy podział jest dokonywany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, co oznacza tyle, że wydzielenie działki pod drogę publiczną musi wynikać z tego wniosku (por. komentarz j. w. str. 560). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że na skutek podziału działki nr [...], nastąpiło z jednej strony wydzielenie części gruntu (działka nr [...]) pod drogę publiczną (zgodnie z przeznaczeniem z planu zagospodarowania przestrzennego, tj. pod drogę wojewódzką nr 801 – droga główna ruchu przyspieszonego – 1KDGP) oraz z drugiej strony wydzielenie części gruntu (działka nr [...]) w celu powiększenia nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę ew. nr [...]. Nie jest więc tak jak twierdzi skarżący, że "wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną może nastąpić jedynie w przypadku gdy plan miejscowy przewiduje przebieg drogi przez dzieloną nieruchomość, a właściciel nie wnioskuje o podział nieruchomości wyłącznie w tym celu ..." Trudna byłaby do przyjęcia koncepcja, którą prezentuje skarżący, że właściciel nieruchomości chcąc spełnić zadość postanowieniom planu, nie może skutecznie żądać wydzielenia drogi na potrzeby realizacji drogi publicznej w sytuacji gdy droga przewidziana jest w planie. Przy takiej koncepcji to tylko podmiot, który byłby w przyszłości właścicielem/zarządcą drogi – mógłby z taką inicjatywą wystąpić albo organ z urzędu. Takiego stanowiska, Sąd w składzie orzekającym, nie podziela. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty i argumenty przedstawione w skardze nie znajdują uzasadnionych podstaw. Rozstrzygnięcie Kolegium odpowiada prawu bowiem w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego przywołane w skardze. W sprawie nie zostały także naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.