I SA/Wa 2575/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , po rozpoznaniu na w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. W., A. C., A. S., A. S, J. R., I. R., M. S., M. R. i J. S na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2021r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako minister/organ) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] dotyczącej wywłaszczenia, i odmówił stwierdzenia-nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1978 r. (dalej jako decyzja z 1978r.). W uzasadnieniu organ podał, że ww. decyzją z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej współwłasność O. S. i H. S. W 2007 r. I. S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1978r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej decyzji, jednak minister zweryfikował ww. stanowisko organu I instancji podając, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa. Minister podkreślił, że może to mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a wykładnia przesłanek tam zawartych powinna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2048/16). Minister podał, że archiwalne poszukiwania akt z 1978 r. nie przyniosły pozytywnych rezultatów, a w sprawie zachowała się jedynie kopia kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1978 r. i kopia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz kopia opinii urbanistycznej nr [...]. W tym zakresie organ przywołał orzecznictwo, wg którego brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można dokonać oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. W konsekwencji, jak podał, nie można też organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W szczególności nie można przyjąć, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, zwłaszcza gdy na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Dalej minister podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako ustawa). Przywołał treść art. 2 ust. 2 ustawy i podał, że wnioskodawcą wywłaszczenia, na podstawie wniosku z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] był Zakład Energetyczny w [...], a przy tym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej lub zadanie określone w zatwierdzonym planie gospodarczym (...) gdyż celem wywłaszczenia była budowa bocznicy PKP do stacji [...]. Z opinii urbanistycznej z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] stanowiącej załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wynika, że projektowana jako odgałęzienie z zakładowej stacji kolejowej [...] bocznica kolejowa do stacji energetycznej [...] powinna być traktowana jako inwestycja czasowa, gdyż kolidować będzie z projektowanym układem kolejowym i trasą linii SKM obsługującym dzielnicę przemysłową "[...]". Niezbędność przedmiotowej inwestycji została potwierdzona zachowaną w aktach sprawy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego bocznicy PKP do stacji [...]. Wg zachowanych dokumentów inwestycja na gruntach stanowiących własność małż. [...] została zakończona w 1977 r., a jej stan prawny do dnia wydania decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. nie został uregulowany. Odnosząc się do zarzutu, że wywłaszczenie ww. działek miało jedynie charakter formalny wobec dokonanego wcześniej faktycznego przejęcia nieruchomości, organ podał, że na gruncie przepisów ustawy nie istniał zakaz wywłaszczania nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed wszczęciem stosownego postępowania. Wskazał też na art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), który przewiduje wydanie decyzji w przedmiocie nabycia na rzecz Skarbu Państwa praw do nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym, jeżeli cel publiczny został zrealizowany (wyrok NSA z dnia 3.02.2015 r. sygn. akt I OSK 1252/14). Zrealizowanie więc celu publicznego w postaci rozmieszczenia na szeregu nieruchomości kolejowych urządzeń infrastrukturalnych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, wg ministra, determinowało późniejsze działania organu wywłaszczeniowego (art. 21 ust. 2 ustawy). Procedura wywłaszczeniowa prowadziła zaś do ustalenia należnego odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości, a tym samym realizacji zasady "wywłaszczenia za odszkodowaniem" ujętej w art. 7 ustawy. Tym samym minister zanegował stanowisko Wojewody [...], że zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości celu inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1978 r. stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy i w związku z tym, mając na uwadze powyższe ustalenia, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W obszernym uzasadnieniu minister punkt po punkcie opisał zasady wiążącej w 1978r. procedury i odniósł ją do szczątków dokumentacji, jaka zachowała się pomimo upływu niemalże pół wieku. Ostatecznie organ podał, że wg zachowanych dokumentów w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W skardze na ww. decyzję I. W., A. C., A. S., A. S., J. R., I. R., M. S., M. R. i J. S. (dalej jako skarżący) zarzucili ministrowi niewłaściwą wykładnię art. 3 ust 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż przepis miał zastosowanie do inwestycji uprzednio zrealizowanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporne orzeczenie z 1995r. zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku, lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Przywołany w skardze art. 3 ust. 1 ustawy stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Budowa bocznicy czy też pozyskanie terenu pod wybudowaną już bocznicę kolejową, stację trafo, rozdzielnię czy inne urządzenie służące realizacji celów publicznych itp. - to nic innego jak realizacja celu użyteczności publicznej czy zadania określonego w planie gospodarczym. Wbrew zarzutom skargi, wywłaszczenie nieruchomości na zrealizowany już cel publiczny nie narusza wprost ww. przepisu ustawy, a tylko tego rodzaju naruszenie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tym aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, to skutek decyzji (w tym wypadku wywłaszczeniowej) musi pozostawać w sprzeczności z ogólnie pojętym porządkiem publicznym, a więc w sposób oczywisty kłócić się z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tymczasem uregulowanie stanu prawnego gruntu zajętego na cel publiczny, a tym niewątpliwie są budowle kolejowe, węzły, bocznice, tory czy służące powszechnie ogółowi społeczeństwa wszelkie urządzenia elektroenergetyczne - w oczywisty sposób wpisuje się w ideę zasadnego wywłaszczenia jednostki na rzecz Państwa, nie narusza zatem prawa, a tym bardziej w sposób rażący. Ponadto podnoszone w skardze zarzuty co do kwestii wykładni, bądź rozbieżności w wykładni danego przepisu – nie mogą przynieść oczekiwanych rezultatów. Postępowanie nieważnościowe kieruje się określonymi zasadami, a przeważającą z nich jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Tymczasem jedyny zarzut skargi sprowadza się do kwestii niezastosowania ścisłej wykładni przywołanego w skardze przepisu prawa materialnego w postaci art. 3 ustawy, a to zbyt mało by postawić organom orzekającym w 1978 r. zarzut rażącego naruszenia prawa. Trzeba ponownie podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie rażącego charakteru naruszenia normy prawa a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie powinno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do argumentacji skarżących, zaś uzasadnienie decyzji ministra szeroko traktuje o aspektach proceduralnych i podstawach materialno-prawnych kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).