I SA/Wa 2579/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w gminie [...], obręb nr [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], została przeznaczona pod lokalizację przedsięwzięcia [...] pn. "[...]". Decyzja ta została zmieniona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności w/w nieruchomości, przyznaniu odszkodowania: w kwocie [...] zł. na rzecz Z. H. za udział wynoszący 1/3 części prawa własności, w kwocie [...] zł. na rzecz M. H. za udział wynoszący 1/3 części prawa własności, w kwocie [...] zł. na rzecz B. H. za udział wynoszący 1/3 części prawa własności, w kwocie [...] zł. na rzecz [...] z tytułu wygaśnięcia służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie, w części dotyczącej przyznania ustalonego decyzją odszkodowania na rzecz Z. H., M. H. oraz B. H., wniósł Zarząd Województwa [...]. Skarżący zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy przed Sądem Rejonowym [...] w G. [...] toczy się postępowanie prowadzone w sprawie o sygn. akt [...] o zasiedzenie przejętej nieruchomości, które może zakończyć się postanowieniem Sądu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości i tym samym nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] , Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest postępowanie toczące się z wniosku M. H. i E. H. przed Sądem Rejonowym [...] w G. pod sygn. akt [...] o nabycie przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie, a więc ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej w gminie [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Po ustaleniu kręgu podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], podjął z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w sytuacji, kiedy strona kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części - mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - organ II instancji nie może wkroczyć poza tak określone granice kompetencji organu odwoławczego. Stwierdził jednakże, że w niniejszej sprawie pomimo, że odwołanie zostało złożone w części dotyczącej przyznania ustalonego decyzją odszkodowania na rzecz Z. H., M. H. oraz B. H., to należy potraktować je jako złożone co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej. Brak bowiem jest podstaw prawnych by rozłącznie orzec w decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość o wartości nieruchomości, a w odrębnym rozstrzygnięciu usankcjonować jej stan prawny poprzez ustalenie kręgu właścicieli. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo fakt, że z przedmiotowej decyzji odszkodowawczej nie da się jednoznacznie wyodrębnić odszkodowania jedynie z tytułu wygaśnięcia służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na nieruchomości na rzecz [...]. Podkreślono, że prawo służebności bezpośrednio wpływa na wartość prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 24e ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2017r. poz. 1372), dalej: EURO 2012, w przypadku, o którym mowa w art. 24a ust. 4, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości wygaśniętych ograniczonych praw rzeczowych. Każdorazowe więc określenie wartości prawa własności przejętej działki obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia także wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Mając powyższe na względzie wskazano, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2016r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. Aktualność przedmiotowego operatu została potwierdzona aneksem do operatu szacunkowego na dzień [...] maja 2017 r. Podkreślono ponadto, że przepis art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm. dalej jako u.g.n. )stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Stosownie do art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Minister podkreślił, że w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. Powyższe w ocenie organu oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreślono ponadto, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaznaczono, że w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że z treści złożonego odwołania jednoznacznie wynika, że kwestionowana była jedynie wysokość odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli nieruchomości wskazana w pkt. [...] decyzji, a kompetencje organu odwoławczego - w ramach przedmiotowej sprawy - zostały ograniczone wyłącznie do tej kwestii. W konsekwencji zatem uchylenie decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu z tytułu wygaśnięcia służebności (niezaskarżona część decyzji), jako zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, rażąco naruszać będzie przepis art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze winno być bowiem przeprowadzone jedynie w części zaskarżonej, mimo że obejmowało sprawę administracyjną, którą jest cała sprawa ustalenia odszkodowania zarówno dla byłych współwłaścicieli nieruchomości, jak też odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności przejazdu i przechodu. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej jako p.p.s.a.), sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] października 2019 r. nie narusza prawa. Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., naruszałoby ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod lokalizację przedsięwzięcia [...] pn. "[...]". Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1372). Zgodnie z art. 24e ust. 3 tej ustawy o wysokości odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 i 2, ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, albo w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 powołanej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3). W myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Powołany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), przy czym zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. (uprawnienia nr [...]), na zlecenie Wojewody [...]. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W dniu [...] maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność powyższego operatu. W dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, tj. [...] października 2019 r. przedmiotowy operat utracił jednak swoją ważność i oczywiste jest, że nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Stosownie bowiem do powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Słusznie zatem Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju uznał, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w znacznej części, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, odnosząc się jednocześnie do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Jeszcze raz podkreślić trzeba, rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wniesiony sprzeciw jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.