I SA/Wa 2582/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S.R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzającą, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz P.i K.R. w okresie od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r., w kwotach po [...] złotych miesięcznie (łącznie [...] złotych), stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...] podwyższono ustalone od S. R. na rzecz małoletnich córek P. R. i K. R. alimenty do kwoty po [...] złotych miesięcznie, począwszy od dania [...]marca 2009 r. płatne do rąk ich matki – S.R. Następnie wyrokiem z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] Sąd ten we wznowionym postępowaniu sądowym zmienił swój wyrok z [...]lutego 2010 r. w ten sposób, że ustalił należne na rzecz wyżej wymienionych alimenty, począwszy od 27 marca 2009 r., na kwoty po [...] złotych miesięcznie na każdą z nich oraz nadał w tej części wydanemu wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Sąd Rejonowy dla [...] nadał z kolei wyrokowi z [...] grudnia 2011 r. klauzulę wykonalności. Postanowienie to doręczone zostało komornikowi w dniu [...] lutego 2013 r. Wobec bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec dłużnika alimentacyjnego, decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2010 r. nr [...] przyznano w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a.") S. R., jako przedstawicielowi ustawowemu P.R. i K.R. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. w kwotach po [...] złotych na każdą uprawnioną miesięcznie. W związku ze zmienioną wyrokiem z 5 grudnia 2011 r wysokością zasądzonych na rzecz uprawnionych kwotą alimentów, Prezydent [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej powyższą decyzją i po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] w punkcie 1 uchylił w całości decyzję z [...] października 2010 r., w punkcie 2 odmówił przyznania na rzecz uprawnionych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwotach po [...] złotych, a w punkcie 3 przyznał te świadczenia na rzecz P. i K. R. na okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. w kwotach po [...] złotych miesięcznie. Następnie Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz P. R. i K. R., w ww. okresie świadczeniowym w kwotach po [...] złotych miesięcznie, co łącznie stanowiło kwotę [...] złotych, są świadczeniami nienależnie pobranymi. W uzasadnieniu decyzji, podnosił, że wypłacone one zostały na podstawie uchylonej we wznowionym postepowaniu decyzji w kwotach przewyższających wysokość alimentów ustalonych wyrokiem z [...] grudnia 2011 r. oraz wysokość świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustalonych ostateczną decyzją z [...] września 2013 r. W podstawie prawnej tej decyzji Prezydent [...] przywołał: art. 104, art. 163 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 lit.c , art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 15, art. 18, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 23 ust. 1, 6 i 7 u.p.o.u.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212). Od decyzji tej S. R. wniosła odwołanie, w którym wskazując na skonsumowanie w całości wypłaconych na rzecz dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz trudną sytuację materialną wnosiła o umorzenie obowiązku ich zwrotu. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. Odwołując się do ustanowionej w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. definicji nienależnie pobranego świadczenia, Kolegium wywodziło, że wystarczającą przesłanką do uznania za takowe świadczenia wypłaconego z funduszu alimentacyjnego jest wypłacenie go bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznająca świadczenie i odmówiono prawa do świadczeń (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Bez znaczenia natomiast dla sprawy pozostaje okoliczność, iż strona nie ponosi winy za wypłatę świadczeń nienależnych, gdyż konstrukcja prawne instytucji nienależnie pobranego świadczenia na gruncie powołanej ustawy nie pozwala na uwzględnienie tego rodzaju subiektywnych przesłanek. Odnosząc się natomiast do opisanej w odwołaniu aktualnej sytuacji jej rodziny i wniosku o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, organ odwoławczy wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania wniosek ten nie może zostać rozpatrzony. Tego rodzaju wniosek bowiem należy wnieść, stosownie do art. 23 ust. 8 powołanej ustawy, do organu pierwszej instancji, po uzyskaniu przez decyzję wydaną w przedmiocie zwrotu tych świadczeń waloru ostateczności. Na powyższą decyzję S. R. I K. R. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1.art. 2 pkt 7 lit. c oraz art. 23 ust. 1 i 7 u.p.o.u.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie ww. norm, a w szczególności błędne przyjęcie tożsamości pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" z pojęciem "nienależnego świadczenia" skutkujące ustaleniem, że skarżąca dokonała nienależnego pobrania świadczeń alimentacyjnych; 2.art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i pominięcie podejmowanych przez skarżącą działań informujących organ o toczącym się postępowaniu w sprawie dotyczącej alimentów; 3.art. 8 k.p.a. poprzez brak informowania o sposobie i możliwości uniknięcia powstania wierzytelności przekraczającej jej możliwości finansowe 4.art. 9 poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; 5.naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wdaniem decyzji braku umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W oparciu o tak sformułowane zarzutu wniosły one o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone S. R. na rzecz jej córek – K. R. i P. R.w okresie świadczeniowym od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r., w kwotach po [...] złotych miesięcznie (stanowiących różnicę między wypłaconym świadczeniem wynoszącym po [...] złotych miesięcznie, a wysokością świadczeń ustalonych wydaną we wznowionym postępowaniu ostateczną decyzją z [...] września 2013 r. w wysokości po [...] złotych miesięcznie) stanowią świadczenie nienależnie pobrane. Materialnoprawną podstawą decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a.". O tym jakie świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego stanowią świadczenia nienależnie pobrane przesądza art. 2 pkt 7 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wypłaty świadczeń, za takowe uznaje się świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e)wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji oceniły, że wypłacone w okresie od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. na rzecz K.R. i P. R. świadczenia w kwotach przekraczających wysokość zasądzonych od dnia [...] marca 2009 r. wyrokiem [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] alimentów i odpowiednio do tego wyroku zmniejszonych ostateczną decyzją Prezydent [...] z [...] września 2013 r., zakwalifikować należy jako świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c powołanej ustawy. Ocena ta jednak pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią normatywną tego przepisu. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że dla zakwalifikowania świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za "nienależnie pobrane" w ujęciu, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit.c u.p.o.u.a. musi zaistnieć co najmniej jeden z dwóch opisanych w nim elementów stanu faktycznego: decyzja pierwotnie przyznająca świadczenia musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania) poprzez stwierdzenie jej nieważności, bądź w efekcie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej taką decyzją dojść musi do jej uchylenia i odmowy przyznania świadczenia. Żadne inne okoliczności, nie są objęte hipotezą normy prawnej w nim zawartej. Nie jest nią zwłaszcza objęta sytuacja, w której wprawdzie uchylono we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzję pierwotnie przyznającą świadczenie, ale następstwem tego nie jest odmowa jego przyznania, ale ustalenie świadczenia w innej (zmniejszonej) wysokości. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Poza sporem bowiem jest, że w efekcie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ustalającej pierwotnie na każdą z osób uprawnionych świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwotach po [...] złotych miesięcznie (tj. decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2010 r. nr [...]), nie odmówiono przyznania uprawnionym świadczeń, ale jedynie zmniejszono ich wymiar do kwot po [...] złotych (vide decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. nr [...]). Nie może zmienić tej oceny fakt, że w powyższej decyzji oprócz ustalenia nowej wysokości świadczeń zawarto także rozstrzygnięcie o odmowie ich przyznania w pierwotnym wymiarze (pkt 2 decyzji). Czym innym jest wszak odmowa przyznania świadczenia w określonej wysokości, a czym innym odmowa jego przyznania w ogóle, a do tej ostatniej sytuacji nawiązuje jedynie art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. W tym stanie rzeczy kwalifikując pobrane przez S. R. na rzecz córek w okresie 2010/2011 świadczenia z funduszu alimentacyjnego (a dokładnie ich część) jako nienależnie pobrane, organy obydwu instancji naruszyły ww. przepis poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i już tylko z tych względów zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. nie mogły się ostać. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, iż utrzymana przez Kolegium w mocy decyzja Prezydenta [...] nie spełnia także wymogów, o których stanowi art. 107 § 1 3 k.p.a., w zakresie wskazania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak też jego wyjaśnienia. Przypomnieć natomiast wypada, że zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) każde rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji publicznej, kierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu musi znajdować swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z zasadą tą koresponduje ustanowiony w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązek zawarcie w każdej decyzji administracyjnej podstawy prawnej, a także jej wyjaśnienia. Przywołanie podstawy prawnej oznacza z kolei wskazanie materialnoprawnych jak i procesowych przepisów prawa, w oparciu o które działał organ administracji publicznej korespondujących z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] orzekając o nienależnie pobranym świadczeniu nie dość, że w uzasadnieniu decyzji nie zawarł wyjaśnienia faktycznej materialnoprawnej podstawy wydanej przez siebie decyzji, to wśród przywołanych w jej osnowie przepisów wskazywał przepisy, które pozostają bez związku z podjętym rozstrzygnięciem, co uszło uwadze Kolegium. Prezydent mianowicie powoływał się na art. 163 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., które to przepisy znajdują zastosowanie jedynie przy zmianie lub uchyleniu ostatecznych decyzji przyznających świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie rozstrzygających o statusie takich świadczeń pobranych w przeszłości. Także kolejne przywołane przez niego jednostki redakcyjne ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (wyjąwszy art. 2 pkt 7 lit. c oraz art. 23 ust. 1, 6 i 7), czyli art. art.: 9 ust. 1 i 2, 10 ust. 1, 12 ust. 1, 15, 18, 19 i 20 ust. 1 nie mogły mieć zastosowania w sprawie, gdyż w oparciu o nie ustala się prawo do przewidzianych tą ustawą świadczeń, a nie orzeka o tym, że zostały one pobrane nienależnie. Taki sposób formułowania władczych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, nie tylko w sposób istotny narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale godzi również w ustanowioną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ubocznie natomiast wspomnieć należy, że w warunkach ustalenia i wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wymiarze odpowiadającym wysokości zasądzonych na dany okres alimentów, które to alimenty na ten okres następnie zostały zmniejszone wyrokiem sądu, ustawodawca w art. 29 ust. 2 u.p.o.u.a. umożliwił zastosowanie odpowiednio przepisów art. 23 tej ustawy (a więc regulacji odnoszących się do kwestii zwrotu nienależnie pobranych świadczeń). Jednakże zadecydował on, że przedmiotem zwrotu mogą być wówczas objęte wyłącznie te świadczenia, które wypłacone zostały w okresie pomiędzy dniem zmiany wysokości zasądzonych świadczeń (przez co należy rozumieć dzień wydania wyroku opatrzonego w rygor natychmiastowe wykonalności, względnie uzyskania przez wyrok takiego rygoru pozbawiony klauzuli wykonalności) a datą wpływu do komornika tytułu wykonawczego. Powyższa regulacji w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogła jednak także znaleźć zastosowania z uwagi na to, że świadczenia, których dotyczy zaskarżona decyzja wypłacone zostały przed wydaniem przez Sąd Rejonowy dla [...] w W. wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] zmieniającego wysokość pierwotnie ustalonych alimentów. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wobec braku możliwości zakwalifikowania wypłaconych w badanym okresie świadczeń (ich części) jako nienależnie pobranych, sprowadzają się one do obowiązku formalnego zakończenia zainicjowanego w tym przedmiocie przed organem pierwszej instancji postępowania w sprawie.