I SA/Wa 2582/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. F. i A. F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących M. F. i A. F. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań M. F., A. F. oraz A. F. (dalej również jako "Skarżący"), od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w powiecie [...], w gminie N., obręb [...][...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która została wydzielona z działki nr [...], stanowiąca współwłasność Skarżących - decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako "decyzja [...]") została przeznaczona pod rozbudowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] – [...] na długości ok. [...] km. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda po raz pierwszy orzekł o ustaleniu na rzecz Skarżących odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za prawo własności opisanej powyżej nieruchomości. Podstawą do ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z [...] grudnia 2016 sporządzony przez Z. S. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Skarżący. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Wojewoda orzekł o: 1) ustaleniu na rzecz Skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, na podstawie decyzji [...], położonej w powiecie [...], w gminie [...], obręb [...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] – [...] na długości ok. [...] km; [...]) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz Skarżących ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wyjaśnił, że dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako współwłaściciele ujawnieni są Skarżący w udziale 1/3 części każdy z nich. Za podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Wojewoda przyjął operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., który to operat organ I instancji ocenił jako wiarygodny dowód w sprawie. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania Wojewoda wskazał Skarb Państwa, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie prawa własności wywłaszczonego gruntu, w mieniu którego działa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Od powyższej decyzji odwołania złożyli Skarżący, których zdaniem rzeczoznawca majątkowy T. S. wskazała w operacie swojego autorstwa zaniżoną wartość wycenianego gruntu oraz naniesień budowlanych i nasadzeń roślinnych. W ocenie Skarżących prawidłowa wartość wycenianej nieruchomości została wskazana w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2017 r. sporządzonym na zlecenie Skarżących przez E. B. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, Minister decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przy określeniu wartości nieruchomości gruntowej zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśnił następnie, że dla obszaru na którym położona jest działka nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., według którego działka położona była na terenie oznaczonym symbolem [...] - droga serwisowa wzdłuż drogi ekspresowej klasy "[...]",[...] - droga dojazdowa, [...] - droga dojazdowa (o pow. [...] m2) oraz w niewielkiej części (ok. [...] m2) na terenie zabudowy usługowo-produkcyjnej - UP. Minister uznał zatem za prawidłowe przyjęcie przez biegłą niejednorodnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości, co skutkowało w pierwszej kolejności analizą rynku lokalnego nieruchomości, obejmującego gminę [...], w okresie od października 2016 roku. Z uwagi jednak na stwierdzenie braku transakcji nieruchomościami podobnymi na tak zdefiniowanym rynku, analizie poddano rynek regionalny obejmujący tereny powiatów wokół [...]. Na rynku rozszerzonym, od października 2016 roku do 2018 roku, odnotowano 27 transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...]zł/m2. Cena średnia wyniosła [...] zł/m2. Rzeczoznawca ustaliła następnie, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja - 30%, możliwości inwestycyjne - 30%, sąsiedztwo, otoczenie - 20%, parametry działki -15%, infrastruktura techniczna - 5%. Dokonała także charakterystyki przyjętych cech na stronie 17 operatu. Opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej zamieszczono na stronie 17 operatu. Minister wskazał następnie, że w wyniku analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym (UP) na terenie rynku gminy [...], rozszerzonego o gminy [...] i [...], biegła zebrała 16 transakcji, których ceny zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Cena średnia wyniosła zaś [...] zł/m2. Rzeczoznawca ustaliła na tej podstawie, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (dostęp do drogi) - 30%, możliwości inwestycyjne - 25%, sąsiedztwo, otoczenie - 15%, parametry działki - 15%, infrastruktura techniczna -15%. Rzeczoznawca dokonała też charakterystyki przyjętych cech na stronie 15 operatu. Opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej zamieszczono na stronie 14-15 operatu. Następnie określono wartości współczynników korygujących. Minister zgodził się również ze stanowiskiem biegłej, zgodnie z którym w przypadku części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zasada korzyści nie występuje, stąd do porównań należało przyjąć transakcje nieruchomościami drogowymi. Natomiast część nieruchomości o usługowo-produkcyjnym przeznaczeniu planistycznym wyceniono na podstawie transakcji o tożsamym przeznaczeniu, z uwagi na stwierdzenie biegłej, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową przewyższają ceny nieruchomości drogowych. Z takim ustaleniem biegłej również zgodził się organ odwoławczy. W konsekwencji powyższego, Minister uznał za właściwie wyliczoną łączną wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu działki określono na kwotę [...] zł, a wartość naniesień budowlanych określono na kwotę [...] zł, natomiast składników roślinnych na kwotę [...] zł. Minister podniósł także, że w zakresie zarzutów stawianych w odwołaniach dotyczących braku zweryfikowania przez organ I instancji sporządzonego na zlecenie stron operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2017 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. B., są one niezasadne. Zauważył bowiem, że powyższa opinia o wartości nieruchomości była już przedmiotem analizy organu odwoławczego, wyrazem której była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], wyjaśniająca powody dla których operat szacunkowy z [...] sierpnia 2017 r., nie może stanowić dowodu na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że ww. kontroperat szacunkowy jest już nieaktualny i nie ma możliwości jego aktualizacji. W ocenie organu, analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny, natomiast sama opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych. W związku z powyższym Minister uznał, iż decyzja Wojewody z [...] czerwca 2019 r. jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję organu z [...] września 2020 r. wywiedli M. F., A. F. oraz A. T. (poprzednie nazwisko F.), zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejścia gruntu na własność Skarbu Państwa, pomimo że Minister i Wojewoda nie dysponowali wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej gruntu, z powodu oparcia się wyłącznie o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r. (nie zawierającego opisu cech nieruchomości podobnych, co uniemożliwia zweryfikowanie czy nieruchomości te faktycznie są podobne do gruntu), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Ministra oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego, tj. sporządzonej w formie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Mając powyższe na uwadze, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody z [...] czerwca 2019 r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumenty na poparcie stawianych zarzutów. W szczególności wskazali, że rzeczoznawca w zakresie nieruchomości drogowych dobranych do porównania nie wskazała czy powiązane z nimi transakcje dotyczą gruntów drogowych związanych z ich nabywaniem w związku budową drogi ekspresowej, czy dotyczą transakcji związanych z gruntami drogowymi kupowanymi na potrzeby realizacji dróg niższych kategorii, o charakterze lokalnym - w skutek czego nie wiadomo, czy rzeczoznawca w swoim operacie porównywał z gruntem tzw. nieruchomości podobne. Z kolei w zakresie wyceny naniesień budowlanych, biegła T. S. pominęła w operacie dokonanie wyceny dwóch tablic reklamowych (bilbordów), które stały na przejętej nieruchomości. Końcowo Skarżący podnieśli, że atrakcyjne położenie wycenianego gruntu powinno zostać bez wątpienia uwzględniona przy prawidłowo przeprowadzanej wycenie jego wartości rynkowej, co jednak nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Sąd odrzucił skargę A. T. Do rozpoznania przez Sąd pozostała zatem skarga wniesiona przez M. F. oraz A. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafione. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje naruszają obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej jako "u.g.n."). W powyższym zakresie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy mają przede wszystkim przepisy art. 12 i 18 specustawy drogowej. Zgodnie z nimi, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2). W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W tym miejscu należy wyjaśnić także, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. wskazać należy, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki (art. 134 ust. 5 u.g.n.). Z kolei stosownie do brzmienia art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Z kolei, podejście porównawcze przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 rozporządzenia unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W realiach niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ostatecznie sporządzony został operat szacunkowy z [...] listopada 2018 autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. S. Na jego podstawie organ I instancji ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł, w tym wartość gruntu określono na kwotę [...] zł, naniesień budowlanych określono na kwotę [...] zł oraz składników roślinnych określono na kwotę [...] zł. Analogicznie pozytywną ocenę operatu szacunkowego z [...] listopada 2018 r. wyraził następnie Minister. Nie sposób jednak uznać, że dokonując ustalenia wysokości odszkodowania w tej sprawie, organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały weryfikacji operatu z [...] listopada 2018 r. Zauważyć należy przede wszystkim, że w decyzji z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, uchylając decyzję Wojewody z [...] czerwca 2017 r., nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazał na istotne kwestie wymagające wyjaśnienia. Były nimi: 1) konieczność ustalenia przez biegłego wpływu kategorii drogi (w tym przypadku drogi ekspresowej) na wartość nieruchomości, co w ocenie organu odwoławczego, ma niewątpliwy wpływ na wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – działkę nr [...];[...]) wyjaśnienie rozbieżności w długości i wysokości ogrodzenia z siatki stalowej wybudowanego na wycenianym gruncie (w dwóch opiniach biegłych – Z. S. oraz E. B. pojawiły się bowiem odmienne wartości, tj.: odpowiednio długość [...] m i wysokość [...] m oraz długość [...] m i [...] m wysokość), 3) ustalenie czy na dzień wydania decyzji [...] na terenie działki nr [...] znajdowały się tablice reklamowe trwale z gruntem związane. W zakresie ostatniej z podniesionych wątpliwości organ powołał się w zaskarżonej decyzji na treść wyjaśnień inwestora jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który oświadczył, że na dzień wydania decyzji [...] brak było na przedmiotowym gruncie jakichkolwiek banerów reklamowych, ani innych reklam trwale z gruntem związanych. Na wezwanie Sądu, Minister przedstawił przedmiotowe wyjaśnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (vide: pismo z 26 czerwca 2018 r., nr [...]), dlatego też Sąd miał możliwość zweryfikowania tej okoliczności (wcześniej brak było bowiem tego pisma w aktach sprawy). Na tej podstawie Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za bezzasadne. Tym bardziej, że Skarżący nie wykazali żadnych dowodem aby stan naniesień budowlanych jeżeli chodzi o nośniki reklamowe był odmienny od ustalonego w operacie szacunkowym T. S., w którym biegła nie potwierdziła istnienia takich elementów na wycenianym gruncie na dzień wydania decyzji [...]. Co prawda, z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. przewidującego obowiązek wskazania przez organ odwoławczy, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany wytycznymi organu odwoławczego. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów uzyskanych w ponownym postępowaniu, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 138). Choć w niektórych sytuacjach, uzasadnionych okolicznościami danej sprawy, "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może obejmować nie tylko zgromadzenie materiału dowodowego, ale również jego ocenę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3970/19, LEX nr 3061222). Niemiej jednak w realiach niniejszej sprawy, Sąd zauważył, że organ I instancji zupełnie pominął i zignorował zalecenia organu odwoławczego, co wynika już z samej lektury uzasadnienia decyzji Wojewody z [...] czerwca 2019 r. Wyjaśnienie powyższych wątpliwości nie znalazło się jednak przede wszystkim w treści opinii rzeczoznawcy majątkowego T. S. z [...] listopada 2018 r. Biegła powieliła jedynie ustalenia dotyczące długości i wysokości ogrodzenia z opinii autorstwa Z. S. z [...] grudnia 2016 r., natomiast co do wyjaśnienia znaczenia kategorii drogi, która powstanie na wycenianym gruncie, jako wpływającej lub nie na wartość wycenianej nieruchomości, nie odniosła się wcale. Świadczy to, zdaniem Sądu, że operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r. zawiera niepełne i nieprecyzyjne informacje w zakresie przejętych do porównań nieruchomości podobnych (w tym także tych dotyczących gruntów wywłaszczonych pod budowę/rozbudowę dróg o kategorii niższej niż ekspresowa), jak też co do rzeczywistego stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji [...] w zakresie rzeczywistej długości i wysokości ogrodzenia z siatki stalowej wybudowanego na wycenianym gruncie. Zdaniem Sądu, organ I instancji całkowicie arbitralnie i dowolnie ustalił stan faktyczny sprawy – nie wyjaśnił bowiem istotnych okoliczności wskazanych w zalecaniach organu odwoławczego z 2018 r. chociażby poprzez zwrócenie się do biegłej o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień w powyższym zakresie (pismo biegłej z [...] marca 2019 r. nie odnosi się do tej materii w ogóle), co w konsekwencji, uniemożliwiało Wojewodzie uznanie takiej opinii za wiarygodną. W konsekwencji, powyższe uniemożliwiało także Ministrowi w takiej sytuacji utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Organ bezrefleksyjnie zaakceptował bowiem niepełne ustalenia w tym zakresie, choć sam wcześniej zakreślił obszary wymagające wyjaśnienia (co było dla organu wiążące), naruszając tym samym dyspozycję art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie wykluczało zatem możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Prawidłowo zatem Skarżący podnieśli zarzut wadliwej weryfikacji tego dowodu przez organy obu instancji i naruszenia tym samym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zlecenia wyceny przejętej działki gruntu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Po wykonaniu nowego operatu szacunkowego, organ z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wyda następnie stosowną decyzję, której treści Sąd orzekający nie przesądza. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019 r. O kosztach postępowania w kwocie [...] zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265), na które to koszty złożyły się: wpis od skargi - [...] zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - [...] zł, oraz opłata skarbowa od udzielenia pełnomocnictwa - [...] zł.